A Fideszen csattanhat az Alkotmánybíróság korlátozása

Kevés alkotmányjogász vállalja névvel a véleményét a Fidesznek az Alkotmánybíróságot korlátozó tervéről. Konzervatív alkotmányjogász létére miért érezte szükségesnek, hogy exponálja magát?

Mert a tét nagyon nagy, és a fejlemények igen aggasztóak. Vannak pillanatok, amikor az embernek szakmai kötelessége, hogy felhívja a közvélemény és a politikusok figyelmét erre.

Mit gondol az AB keddi döntéséről és a Fidesz alkotmánymódosítási reakciójáról?

Az AB azt mondta, hogy a különadóról szóló törvény nem felel meg a közteherviselésről szóló alkotmányi szakasznak, a 70/I. paragrafusnak. A nyáron született alkotmányszövegben az szerepel, hogy ha „jó erkölcsbe ütköző módon” juttatott kifizetésről van szó, azt lényegében el lehet vonni. Az AB-nak az volt a problémája, hogy nemcsak a jó erkölcsbe ütköző esetekre terjed ki a törvény, mint amikor például valamiféle privilegizált munkaszerződés keretében jár valakinek a végkielégítés vagy más juttatás, hanem olyanokra is, mint a harminc éve dolgozó középiskolai tanár, aki kapna 2,5 millió forintot. Erre az AB szerint nem lehet azt mondani, hogy jó erkölcsbe ütközik, az alkotmány 70/I. paragrafusa nem ad felhatalmazást az elvonására.

Erre a határozatra válaszul született Lázár János frakcióvezető úr három érdemi részből álló javaslata. Az első a lehetséges népszavazási tárgykörök módosítása, a második az AB hatáskörének csökkentése, a harmadik a nyáron elfogadott közteherviselési klauzula megigazítása. Lényegében az alkotmánybeli közteherviselési klauzulát most már hozzáigazítanák a törvényhez.

Azt kell kiemelni, hogy ha a 70/I. paragrafus a javasolt legújabb formában bekerülne az Alkotmányba, akkor a törvény már nem is lenne alkotmányellenes. A javasolt új szabály, amely már egyáltalán nem szól jó erkölcsről, kivédi AB határozatban felhozott valamennyi, a különadó ellen szóló érvet (pl. az elvonás aránytalan mértéke, a megkülönböztetés tilalma, a jó hírnév sérelme stb.). Felesleges ezért az AB hatáskörének a szűkítése, a kormány szándéka anélkül is keresztülvihető. Vagyis létezik olyan megoldás, hogy a kecske is jól lakjon, és a káposzta is megmaradjon.

Milyen veszélyei vannak az alkotmánybírósági hatáskör szűkítésének?

Olyan problémákat okoz, amiket szerintem a javaslat kidolgozói nem gondoltak át kellőképpen. Az AB az új rendszerben semmiről nem dönthetne, amiről nem lehet népszavazást kiírni. A magyar jogban például nem lehet népszavazást kiírni a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségekről. Ha abszurd példát akarunk hozni, ez azt jelenti, hogy ha valamelyik jövőbeni kormánynak nem tetszik valamilyen kétharmados törvény, akkor keres egy együttműködésre hajlandó kis államot, köt vele egy nemzetközi szerződést, majd sima feles törvénnyel átülteti a szerződést a hazai jogba. Ezt az eljárást már nem lehetne az AB-n megtámadni.

De ez a Fidesz által épített új hatalmi szerkezet fennmaradását is veszélyezteti.

Pontosan ezért gondolom, hogy nem gondolták végig. Túl nagy léket kapna az AB felülvizsgálati jogköre. A másik csoport, amit kivesznek az AB hatásköréből, az a költségvetési és adótörvények. Nem tudok róla, hogy általában az adótörvényeket bárhol a világon kivették volna egy alkotmánybíróság hatásköréből. Ha az AB a költségvetési törvényt sem vizsgálhatja, az lényegében azt jelenti, hogy bármilyen huncutságot a költségvetési törvény végére lehet biggyeszteni, és ezzel az egyszerű jogtechnikai fogással bármit ki lehet venni az AB felülvizsgálata alól. Vagy találnak egy országot, ami az adott témában hajlandó szerződést kötni. Nem hiszem, hogy a javaslattevők ezt akarták volna.

Lázár János azt mondta, hogy amiről a nép nem szavazhat, arról az AB se dönthessen. Mi köze van a kettőnek egymáshoz?

Nem látom az összefüggést a népszavazás és az AB hatáskörei között. A népszavazás alól azért szoktak kivenni kérdéseket, mert túl bonyolultak, és nem egyszerű átlátni az összefüggéseit. Ezek egyrészt gazdasági jellegű jogszabályok, másrészt a nemzetközi szerződések világa. A harmadik körbe az államszerkezet stabilitását érintő ügyek tartoznak.

Az AB hatásköréből ellenben az egyedi, konkrét politikai döntéseket, személyi kinevezéseket és az alacsonyabb rendű normákat szokták kivenni. Az előbbieket azért, mert nem normákról szólnak, az utóbbiakat pedig azért, mert nem elég nagy a súlyuk ahhoz, hogy egy alkotmánybíróságot terheljünk vele. Nem ismerek olyan országot, ahol a népszavazás alól kivett kérdések és az alkotmánybíráskodás alól kivett kérdések listája azonos lenne.

Milyen hatással lehetnek a fejlemények a készülőben lévő új alkotmányra?

Ha most szűkebbre szabják a hatáskört, nehéz lesz megindokolni, hogy az új alkotmányban miért lenne másképp. Ráadásul tervbe van véve, hogy az új alaptörvényben szűkítik a népszavazás tárgyköreit. Ez azonban azt jelentené, hogy még jobban leszűkül az AB hatásköre.

Vagyis ha most az van az indokolásban, hogy a jogállamiság megszilárdulása miatt szűkül az AB hatásköre, azt nehéz lesz jövőre tágabbra hagyni?

Így van, azt nyilván nem lehet majd mondani, hogy ismét meggyengült a jogállam, ezért kellene visszaállítani az AB hatáskörét. Vagyis ha most leszűkítik, az jó eséllyel az új alkotmányban is így fog maradni. Ez önsorsrontás a Fidesznek, mert amit most kétharmadhoz köt, azt egy majdani kormánypárt – esetleg alkotmánysértő módon – megváltoztathatja, és a Fidesz nem fog tudni az AB-hez fordulni. Ha a Fidesz most leépíti ezt az intézményt, az később őt magát sem fogja védeni.

Mi a véleménye arról, hogy Lázár javaslata a népszavazás tárgyköreit is csökkentené?

A kormánypártok és az ellenzék közti vita teljes félreértésen alapul. A változás lényege, hogy az adók, illetékek és vámok mellett a jövőben a járulékokról se lehessen népszavazást tartani, az ellenzék pedig fel van háborodva ezen. Csakhogy a járulékokról már most sem lehet népszavazást tartani, ugyanis az AB az 58 és 59/2007. határozataiban kimondta, hogy az „adó” fogalma magában foglalja a járulékokat is. Teljesen felesleges ezt beszúrni az alkotmányba, az ellenzék is feleslegesen tiltakozik ellene, hiszen ez már most is így van. Aggasztó, hogy mindkét oldal úgy alakította ki alkotmányjogi álláspontját, hogy nem kérdeztek meg egy alkotmányjogászt. Hatalmas energiákat fektetnek egy nem létező probléma feletti vitába.

Mit gondol arról, hogy a 70/I. § (2) bekezdésből kikerülne a jó erkölcsre való, júliusban kodifikált utalás?

A nyáron elfogadott szöveg nem tudta azt, amire kitalálták, hogy alapot teremtsen a 98 százalékos, visszamenőleges hatályú adónak. A mostani már korrekt munka, jogtechnikailag egy sokkal ügyesebben megfogalmazott verzió. Ahogy azt már az előbb is említettem, ha ezt így elfogadják, az lehetővé teszi a 98 százalékos adó elfogadását. Ismétlem, amit a kormány szeretne, az az AB hatáskörének szűkítése nélkül is megvalósítható. Az AB-ra vonatkozó rendelkezés ezért felesleges, és felesleges konfliktusokat gerjeszt.

Nem gondolja, hogy az AB hatáskörének szűkítése nem a 98 százalékos különadónak szól, hanem a további különadók és a magánnyugdíjpénztárnak államosításának alkotmányellenessé nyilvánításától félnek a kormánypártok?

Ezek a kérdések jogilag mind megoldhatóak az AB hatásköreinek megváltoztatása nélkül is. Óvatos és körültekintő törvényi kodifikációval az alkotmányjogi problémák szinte mind kiküszöbölhetőek. Ha pedig szakértőkkel folytatott konzultáció után sem látszana alkotmányos megoldás, és ha képesek vagyunk félretenni az alkotmánynak a törvényekhez igazításával kapcsolatos elméleti aggályainkat, az alkotmány megfelelő paragrafusainak a módosítása is elképzelhető. Az AB hatásköreinek megkurtítása azonban a kormánypártok által sem szándékolt módon roncsolná az alkotmányos rendszer működési mechanizmusait.

Sokan azt mondják, hogy az AB túl erős a magyar alkotmányos rendszerben. Mi erről a véleménye?

Az AB valóban erős, de csak abban az értelemben, hogy mindenki kezdeményezheti az eljárását, érintettség igazolása nélkül. Most azonban a vita tárgya nem ez, hanem a vizsgálható jogszabályok köre. Az utóbbi kérdésben az AB hatásköre hasonlít a legtöbb nyugat-európai ország alkotmánybíróságához.

Van most alkotmányozási kényszer?

Különféle érveket szoktak felhozni az alkotmányozás mellett. Ilyen például, hogy rosszul néz ki az elején az 1949-es évszám. A cím módosításával azonban ezt orvosolni lehetne. Az is fel szokott merülni, hogy a preambulum kimondja, hogy új alkotmányra van szükség. De a preambulumot is át lehetne írni, és akkor eltűnne a kitétel. Ugyanez volt a helyzet egyébként Németországban is, a német alaptörvény eredetileg kimondta, hogy majd ha újra egyesül az ország, új alkotmányra lesz szükség. Amikor ez megtörtént, a passzust egyszerűen kihúzták. Ez nálunk is járható út lenne. A leginkább elfogadható érv szerintem az, hogy valamiféle szimbolikus újrakezdésről van szó most az elmúlt húsz év morális vagy gazdasági sikertelensége után, és ennek a szimbolikus gesztusnak a hangsúlyozása érdekében van szükség új alkotmányra.

A rendszerváltáskor sem írtak formálisan új alkotmányt, pedig a tartalmi változás elég komoly volt.

Bármit el lehet érni módosításokkal. 89-ben egy szocialista diktatúra alaptörvényét alakították át jogállami alkotmánnyá – módosítással. Néhány nap alatt a mostaniból egy módosító törvénnyel a magyar királyság alkotmányát is meg lehetne írni. Azt, hogy nem a módosítás technikáját, hanem az új jogszabály kiadásának technikáját választjuk, csak a szimbolikus politikai mezőben lehet értelmezni. Az alkotmány nem csak egy jogi dokumentum, hanem szimbólum is, ami kifejezi a politikai közösség, az ország, a nemzet összetartozását. A preambulumról szóló viták is csak az utóbbi szempont fényében érthetők meg, és pont ezért kell a preambulumot olyanná írni, ami a lehető legtöbb polgárnak segíti az érzelmi azonosulást.

A hatályos Alkotmány szerkezete és katalógusa megfelelő?

Szokták mondani, hogy azért kell új alkotmány, mert a mostaninak a végén vannak az alapjogok, és ezt az elejére kell tenni. Tény, hogy elegánsabb, ha az elején vannak felsorolva, de a jelenlegi megoldásnak semmilyen jogkövetkezménye nincs, az alapjogok védelme szempontjából az elhelyezés mindegy. Ennek is csupán szimbolikus jelentősége van.

Az alkotmányos alapszerkezet és az alapjogi katalógus is megfelelő. Az alapvető alkotmányos szabályokkal nincs probléma, bár nyilván egy-két csavart meg lehetne húzni. Vannak kodifikációs hibák is. Ilyen például, hogy a 32/A. paragrafus szerint az AB tagjai nem lehetnek „a párt” tagjai, amely a 89-es szövegezés kortörténeti dokumentuma. Vagy például 17. § teljesen felesleges, vagyis törölhető, mert a 70/E. § sokkal erősebb formában biztosítja a szociális biztonságot.

Egyes szabályokat pedig érdemes lenne módosítani, ilyen az alkotmánybírák újraválaszthatósága, ami nem szerencsés, mert veszélyezteti a függetlenségüket, ha az az Országgyűlés értékeli a munkájukat, amelyet a munkájuk során ők értékelnek. Van néhány szocialista alkotmányjogi maradvány is, például, hogy az Országgyűlés a legfőbb államhatalmi és népképviseleti szerv, demokratikus hatalommegosztásban „legfőbb” szerv ugyanis nincs. Az is benne van az Alkotmányban, hogy a parlament ötéves tervet alkothat. Ezeket nyilván meg kell változtatni, de ez egy viszonylag szűk körű lista, ügyes és óvatos kodifikációs munkával ki lehet gyomlálni.

Szerepelhet Isten egy laikus állam alkotmányának preambulumában?

Én úgy látom, hogy belevehető, de akkor egy olyan fordulatot kell tartalmaznia, ami a dokumentumot elfogadhatóvá teszi a nem hívőknek is. Nem lehet csak azt mondani, mint amit a német alkotmány preambuluma, hogy „Isten és az emberek előtti felelősségünk tudatában”, mert ez azt fejezi ki, hogy mi mindannyian hiszünk ebben. A lengyel példa ellenben, amit részben már nálunk is alkalmaztak („mi, akik hiszünk abban, hogy Isten a történelem ura, s azok, akik a történelem menetét más forrásokból igyekszünk megérteni…”), tartható megoldás.