A korrupció veszélye az önkormányzatoknál a legnagyobb

A korrupció nemcsak egy megtévedt emberen múlik, hanem a rendszeren is, amely lehetővé teszi, vagy legalábbis nem zárja ki a visszaélés lehetőségét. Ebben ezer dolog játszik szerepet, például az, hogyan választják ki a munkatársakat egy intézményben, milyen feladatai és lehetőségei vannak, mennyire szabályozzák az ajándékok elfogadását, az intézmény milyen közbeszerzéseket végez, vagy milyen a belső ellenőrzés a szervezetnél.

A kérdőívek közül 530 helyi önkormányzatoktól érkezett, nagy számban válaszoltak a kormányzati és területi államigazgatási szervek, kisebb arányban jöttek válaszok kulturális intézményektől és általános iskoláktól. 89 intézmény önként csatlakozott a felméréshez, mert szerette volna megméretni magát. A részletesebb kutatási eredményeket 2011 őszén egy szakmai konferencián vitatják meg, az év végén egy tanulmánykötetet adnak ki. A következő országos adatfelvételt 2012 februárjában végzik, és 2017-ig minden évben kiküldik a kérdőíveket.

Az Állami Számvevőszék most elkészült felmérése nem a korrupciót, csak a korrupciós veszélyt jelzi a költségvetési intézményeknél. A számvevőszék a 14 ezer költségvetési intézményből 4200 minisztériumnak, háttérintézménynek, hatóságnak, polgármesteri hivatalnak, iskolának, kórháznak küldött el egy 155 kérdésből álló kérdőívet az év elején. A terjedelmes elektronikus adatlapot 1095 intézmény töltötte ki. Megkérdezték például, kaphatnak-e ajándékot a hivatalnokok, hogyan tarthatnak kapcsolatot politikusokkal, milyen ügyekben van mérlegelési lehetősége egy hatóságnak, és részletesen rákérdeztek a közbeszerzésekre is. A visszaküldött adatok alapján a megvizsgált szervezetek 2238 milliárd forintnyi közpénzt kezelnek és 208 ezer embert foglalkoztatnak.

"Mindegyik kérdésnél tényszerű dolgokra voltunk kíváncsiak. A kérdéseket igen-nemmel vagy egy számmal lehetett megválaszolni, így teljesen kizártuk a szubjektív értékelést”, mondta Sántha György osztályvezető, a projektiroda vezetője. A felmérés célja a korrupciós kockázatok kimutatása mellett elsősorban az volt, hogy tükröt tartsanak az intézményeknek. "A kérdőív kitöltése után ők is láthatják, hol vannak olyan hiányosságaik, amelyek teret adhatnak a korrupciónak. Célunk volt az is, hogy erősítsük a korrupció megelőzését segítő szervezeti kultúra elterjedését”, fogalmazott Sántha.

Az első értékelések csak néhány összefüggés megállapítására voltak alkalmasak, a hatalmas mennyiségű adatot később szakértőkkel elemzik részletesen. Az látható, hogy a helyi önkormányzatok magas korrupciós kockázatoknak vannak kitéve, és a veszélyeztetettséget csökkentő belső kontrollok nem működnek megfelelően. A felsőoktatási intézmények óriási közbeszerzéseket bonyolítanak, amelyek önmagukban jelentős veszélyt rejtenek. Különösen érdekes az egészségügyi intézmények helyzete, amelyek szintén hatalmas pénzekkel operálnak, várólistákkal korlátozzák a keresletet, miközben az intézmények 92 százalékában nincs semmilyen szabályozás például az ajándékok vagy a pénzbeli adományok elfogadására.

Méltányosság szabályok nélkül

A beküldött adatok alapján három összesített mutatót számoltak ki mindegyik intézményre: az intézmények eredendő korrupciós veszélyeztetettségét, a korrupciós veszélyeztetettséget növelő tényezőket és a szervezeti kontrollok hiányosságait mérő indexet. Mindegyik mutató 1-100-ig értékeli az intézményt. Minél magasabb az érték, annál nagyobbak a korrupciós kockázatok. Az eredményeket digitális térképen is ábrázolták. Ezeket bárki böngészheti egy adott intézményre is lebontva az Állami Számvevőszék Integritás Portálján.

Az eredendő korrupciós veszélyek mértéke attól füg, milyen jogállása és feladatköre van az adott intézménynek. Könnyű belátni, hogy a korrupciós kockázatokat nézve nagy különbség van egy minisztérium, egy bírságokat kiszabó hatóság és mondjuk egy városi könyvtár vagy egy bölcsőde között. Az adatok alapján korrupciós szempontból kimagaslóan veszélyeztetett helyzetben vannak a helyi önkormányzatok (66 pont). A feladatokat nézve nincs nagy különbség egy megyei jogú város és egy községi önkormányzat között: hatósági jogköreik vannak, adókat vethetnek ki, közbeszerzéseket folytatnak le, ingatlanokat hasznosítanak. Az önkormányzatok után következnek a független államhatalmi szervek (45 pont), a területi államigazgatás (43), a rend- és honvédelmi szervek (43) és a kormányzati szervek (41).

A visszaérkezett válaszokból kiderült, hogy a hatósági jogköröket is gyakorló intézmények 15 százalékánál van lehetőség arra, hogy bizonyos esetekben méltányosságot gyakoroljanak, ami alapvető korrupciós kockázatot jelent. Az ügyfelek az esetek háromötödében nem is ismerhetik előre azokat a szempontokat, amelyek alapján a hatóság a méltányosságról dönt.

Nagy beruházások, nagy beszerzések

A második mutató (korrupciós veszélyeztetettséget növelő tényezők) azt fejezi ki, hogy a meglévő adottságok mellett az adott intézménynél milyen jellemzők növelik tovább a korrupciós veszélyeztetettséget. Azt vizsgálják, mekkora nagyberuházásokat, közbeszerzéseket bonyolít az adott intézmény, de azt is, hogy a szervezet mennyire stabil jogi környezetben működik vagy mekkora a fluktuáció. Belátható, hogy egy tisztázatlan jogi környezetben dolgozó, nem elkötelezett, nem jól fizetett munkatársakkal működő szervezetben sokkal nagyobb a valószínűsége a korrupciónak.

Ebben a sorban a leginkább veszélyeztetettek a felsőoktatási intézmények (51 ponttal). A magas értéket az okozhatja, hogy az egyetemek az elmúlt években hatalmas uniós beruházásokat bonyolítottak, miközben számos intézményt összevontak, átalakítottak. A második helyen a kormányzati szervek (35 pont) találhatók, amelyeknél az intézmények nagysága, a működésbeli változások, a rendszeres beszerzések és a fejlesztési támogatások felhasználása befolyásolták az eredményt. Részint hasonló okok miatt kerültek a rangsorban a harmadik helyre a független államhatalmi szervek (35 pont). A negyedik helyen a kórházak állnak, jelentős részben a felsőoktatási intézményeknél már elmondott okok miatt.

A kutatók szerint függő helyzetet eredményezhet, ezért magas korrupciós kockázatnak minősül, ha egy költségvetési szerv külső adományokat fogad el alapítványon keresztül, magánszervezetektől vagy -személyektől. Ebben a tekintetben különösen a bölcsődék és óvodák tűnnek fel, amelyeknél nincs semmilyen szabályozás erre, de a kórházakban, a szociális és felsőoktatási intézményekben sem erős ez a kontroll.

Valós korrupciós kockázatot jelenthet az is, hogy a válaszadó intézmények több mint egyharmadánál az elmúlt három évben legalább egyszer előfordult, hogy a közbeszerzési eljárásban háromnál kevesebb ajánlattevő vett részt. A választ adók 31 százaléka jelezte, hogy ugyanaz az ajánlattevő az utolsó három évben több tendert is megnyert. Veszélyt hordoz magában az is, hogy az intézmények 32 százaléka nem vizsgálja meg, hogy a közbeszerzések útján beszerzett áruk vagy szolgáltatások minősége megfelelő volt-e. Meglepő az is, hogy az intézmények fele olyan feladatot is kiszervez külső cégnek vagy szakértőnek, ami amúgy az alaptevékenységi körébe tartozik.

Nem működik a belső ellenőrzés

A nagyközönség számára talán legkönnyebben megfogható a harmadik mutató, amely a belső kontrollok hiányára mutat rá. Jellemzően a leglazább az ellenőrzés azoknál a kisebb intézményeknél, amelyek kevesebb közpénzből gazdálkodnak, és csak kisebb értékű, nem bonyolult közbeszerzéseket bonyolítanak, így a sport- és szabadidős intézményeknél, az óvodáknál, bölcsődéknél, és a kulturális intézményeknél. Figyelemreméltó , hogy ebben a rangsorban a hatodik helyen az önkormányzatok (35 pont) állnak. Náluk már működnie kellene olyan belső eljárási rendnek, amely ugyan több adminisztráció árán, de kizárja a visszaéléseket. Ugyancsak nem értek el túl jó eredményt ezen a téren a középiskolák, a szociális és az egészségügyi intézmények sem. A belső kontroll a kutatás szerint a legerősebb a független államhatalmi szerveknél (19 pont), valamint a rend- és honvédelmi szerveknél és az igazságszolgáltatásban (egyaránt 24 pont).

Kiderült, hogy a közintézmények a belső ellenőrzési feladatokat jellemzően szervezeten kívüli szakemberrel (például könyvvizsgáló) végeztetik el, csak a nagyobb – átlagosan 261 főt alkalmazó – intézményeknek van saját belső ellenőrző szervük. A belső ellenőrzés sem működik hatékonyan: az intézmények 94 százalékánál az elmúlt három évben egyetlen, a belső ellenőrzés által kezdeményezett fegyelmi, illetve büntetőügy sem volt. A válaszolók 18 százaléka kevesebb, mint az esetek felében, 2 százaléka pedig sohasem ír ki pályázatot egy-egy állásra. Vizsgát vagy más tudásfelmérő tesztet minden huszadik intézmény alkalmaz a megfelelő felkészültségű szakemberek kiválasztásához, míg az intézmények háromnegyede egyáltalán nem vesz igénybe efféle szűrőket.

Beszédes az is, hogy csak a vizsgált intézmények 17 százalékánál szabályozzák az ajándékok, meghívások és utaztatások elfogadásának feltételei. A bölcsődéknél, óvodáknál egyáltalán nincs ilyen belső szabály, de az önkormányzatok és a kórházak 92 százalékánál sem. Az önkormányzatok és a kórházak 50 százalékában nem követelik meg azt sem, hogy a munkatársak nyilatkozzanak gazdasági vagy egyéb érdekeltségeikről. Számos példát lehetne hozni, hogy ez milyen visszaélések felé nyithat utat.

Ha a három, összevont mutatót oszlopdiagrammokon ábrázoljuk, az ideális helyzet az lenne, ha az eredendő veszélyeztetettségnél alacsonyabb lenne a korrupciós veszélyt növelő tényezők mutatója, és még alacsonyabb a belső kontrollok hiányát jelző szám. Ebből a szempontból "egészséges” képet mutatnak a kormányzati szervek, bár ettől függetlenül ott is van mit javítani a működésen. Az Állami Számvevőszék a felmérést önmagán kezdte. Az ÁSZ eredménye azt mutatja, hogy a napi működéssel összefüggő, veszélyeztetettséget növelő tényezőket kell mérsékelni. Bizalomra adhat okot ugyanakkor, hogy a kontrollok jól működnek, amelyek így jól ellensúlyozzák a kiemelt jogállásból adódó és az összetett működésből származó veszélyeztetettségi tényezőket, állította Sántha György.