Ki nyomkodja a képviselők gombját?

• Kötelező érvényű szavazás.
• Frakciófegyelem.
• Kiszavazás miatti pénzbüntetés.

Fogalmak, amelyek teljes természetességgel fordulnak elő a parlamenti szavazások kapcsán, egyértelművé téve, hogy a parlamenti képviselő – ha egy frakció tagja – igenis utasítható arra, hogyan szavazzon egy-egy döntő kérdésben. Ha erről előzetesen így döntött a frakció.

Pedig az alkotmány szerint „az országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők,

tevékenységüket a köz érdekében végzik, e tekintetben nem utasíthatók.”

Ehhez képest a 90-es évek második felétől egyre rendszeresebbé vált a frakciófegyelemre való hivatkozás, amelynek megsértése szankciókat vont maga után.

A rendszer árkokon és korszakokon átível. Az MSZP frakciószabályzata már korábban is tartalmazott olyan kitételt, amely szerint a frakcióvezető egy személyben dönthet 50 és 100 ezer forint közötti pénzbüntetés kiszabásáról. Ezt a Képviselői Alap javára kell megfizetni.

2009-ben Warvasovszky Tihamér ment szembe frakciójával, amikor az MSZP képviselője – akkor egyben Székesfehérvár polgármestere, az Állami Számvevőszék 2010 utáni alelnöke – nem szavazta meg a 13. havi nyugdíj megszüntetését is tartalmazó nyugdíjtörvényt. Warvasovszky mellett ugyanezért százezer forintos büntetést kapott Karsai József, Farkas Imre és Lamperth Mónika is.

Közismert Ángyán József 250 ezer forintos bírsága, amit azért kapott a Fidesz egykori államtitkára, mert nem szavazta meg az alaptörvény termőfölddel kapcsolatos módosítását. A Fidesszel nem sokkal később végleg szakító Ángyánnal szembeni bírság kiszabásának alapját a képviselőcsoport alapszabálya adta. Igaz, az csupán annyit mondott ki: „a képviselő kötelessége bizottsági vagy országgyűlési határozathozatal során szavazatát a Szövetség, a Képviselő csoport, vagy a Frakcióvezetés döntésének figyelembevételével leadni” – ez betű szerint nem jelenti, hogy előírnák, hogyan kell szavaznia a képviselőnek.

Különösen, hogy az alapszabály következő pontja kimondta: „ha a Szövetség, a Képviselő csoport, vagy a Frakcióvezetés döntésével ellentétesen kíván szavazni bizottsági vagy országgyűlési szavazás során”, úgy erről előzetesen tájékoztatnia kell a frakcióvezetést. Ángyán ennek eleget tett,a büntetést mégis kiszabták.

Legutóbb pedig Bencsik Jánosnak kellett szavazásonként 100 ezer forintos büntetéssel szembenéznie, mert tartózkodott a szociális ellátásról szóló törvény módosításánál, és nemmel szavazott a trafikok dohánybeszerzését korlátozó törvényjavaslatra. Hasonló büntetést kapott Dankó Béla is, aki az MTI szerint a közszolgálati médiaszolgáltatásra vonatkozó törvénymódosítás kétharmados többséget igénylő – és végül elvetett – összegző módosító javaslatánál nyomott nemet.

A büntetéseket egyébként nem a pártkasszába kell befizetni a Fidesznél: az utasítás a Magyar Ökumenikus Segélyszervezet támogatására szól, de a befizetési igazolást be kell mutatni a frakcióigazgatóságon.

„Részletfizetési lehetőséget kaptam, a felét már befizettem a karitatív szervezet számlájára” – mondta Bencsik János. A képviselő hozzátette, ma is ugyanúgy szavazna, ahogyan tette. A büntetés nem érte váratlanul, tudta, hogy szavazatának következménye lesz, döntését a frakció alapokmányának ismeretében hozta. (A büntetés mértékéről azonban a frakcióvezető dönt.)

Hogy a frakciófegyelem intézménye szerinte nem köti-e meg túlságosan a a képviselők kezét, Bencsik azt mondta: „Ezt a működési rendet hívják a közfelfogás szerint liberális demokráciának. Ez maga a szabad, liberális demokrácia.”

Mindenki tudja, mikor bólintson

Elmondások szerint korábban sem feltétlenül szavaznak az előzetes frakcióülésen a Fideszben arról, hogy kötelező irányt szabnak-e a képviselők szavazatának. Egyszerűen mindenki számára világos, hogy ha nem akarja veszélyeztetni egzisztenciáját, akkor hogyan kell szavaznia.

Erre utalt Orbán gyulai frakcióülésen két éve elhangzott kijelentése, amelyet Ángyánnal vitázva tett:

aki tisztességesen viselkedik, és megsebesül a csatatéren, azt kihozzuk, de aki nem, arra mi is lőni fogunk.

A Fidesz frakcióigazgatója, Balla György szerint a frakció jelenlegi alapszabálya egyértelmű: kétharmados törvények esetén kötelező érvényű a szavazáson a megfelelő voks leadása. Elméletben tehát a kétharmados szabály elfogadásához a parlament kétharmadára sincs szükség, hiszen elég a frakcióvezetés utasítása a frakciótagok felé. Aki attól eltér, az bírságolható. A 2010–2014 közötti alapszabály nem tért ki külön a kétharmados törvényekre.

Majtényi László szerint az intézmény – amely hangsúlyozottan nem a Fidesz sajátja, csak a párt frakciójának súlyánál fogva ennek van most jelentősége –

nem egyeztethető össze a mandátum kötetlenségére vonatkozó alkotmányos elvvel.

Az egykori adatvédelmi biztoshoz hasonlóan látja a helyzetet Tóth Gábor Attila alkotmányjogász. A Szuverén.hu főszerkesztője a frakciófegyelem gyakorlatát jogilag „szürke zónának” érzi. „Nem új dolog és nem csak a Fideszre jellemző. Általános gyakorlattá 2000 után vált a nagyobb pártoknál”

A szabad mandátum elve alapján a képviselő lelkiismereti meggyőződése szerint szabad, nem utasítható. „De a frakciók lényegében szerződést kötnek a frakciótagokkal, úgy tűnik, mintha a képviselők önként egy szerződéses viszonyban beleegyezéssel vetnék magukat alá a frakciófegyelemnek és fogadják el a megsértése esetén kirótt szankciókat.

A frakciófegyelem elfogadását tehát szokás kölcsönös megállapodásként értelmezni. „Ez a felfogás viszont minimum aggályos, de erősebben is fogalmazhatnék. Alkotmányos elveket nem lehet kvázi megegyezéssel fölülírni.”

Papírt azonban nem írnak alá a képviselők arról, hogy alávetik magukat a kötelező előírásnak. Az aktust a frakció alapszabályának megszavazása jelenti.

Nem úgy kötetlen, nem úgy kötelező

Van azonban más vélemény is, amely szerint az alkotmány világosnak tűnő megfogalmazása ellenére sem sért semmilyen elvet a frakciófegyelem.

„A szabad mandátum azt jelenti, hogy a képviselő nincsen kötve választói utasításhoz”– árnyalta az alkotmányos elvet Tóth Károly. A Szegedi Tudományegyetem nyugdíjas jogászprofesszora szerint világos, hogy a választók és a képviselő kapcsolatáról van szó, de ez nem vonatkozik a frakció és a frakciótag viszonyára.

„A frakció belső ügye, hogyan viselkedik a tagjával. A frakciótag azért fizet, mert úgy állapodtak meg” – mondta a jelenleg is oktató címzetes egyetemi tanár, afféle gentlemen's agreementnek minősítve a frakció alapszabályát. (Ellentétben a pártok alapszabályával, amelynek megalkotását a bíróság írja elő.)

Tehát nem jogi, hanem erkölcsi ígéret tesz a képviselő az alapszabály elfogadásával. „A frakciófegyelem a frakcióval, nem a választókkal vállalt kötelezettség. Ha nem lépek egyszerre, akkor kirúgnak. Ha kiszavazok, akkor kizárhatnak” – mondta Tóth Károly, hangsúlyozva, hogy a mandátum ettől még szabad, hiszen

Igaz, ez konkrét egzisztenciális hátrányokkal jár, hiszen a frakciók között leosztott bizottsági helyekből kieshet a kizárt képviselő, márpedig javadalmazásának egy részét ezek a tisztségek adják. A frakció és annak vezetése tehát mindenképp tud nyomást gyakorolni a képviselőre, közjogi értelemben azonban nem. Jogi szempontból ilyet nem tesz a frakcióvezetés sem, amikor bírságot szab ki a rebellisnek tartott képviselőre.

Másrészt viszont nőtt is a képviselők mozgástere, miután januárra a kormányoldal parlamenti többsége Navracsics Tibor távozásával és Lasztovicza Jenő halálával a kétharmad alá csökkent. Ha az időközi választásokon sikerül is ismét a kétharmad fölé jutni, a Fidesz-frakció vezetése nyilván háromszor is meggondolja, hogy milyen erős szankcióval sújtsa a renitens képviselőket. 

Persze, ha nem tesz eleget, akkor a frakcióban kezdeményezhetik a kizárását, ami a frakciótagok többségének támogatásával érvényesíthető. Ha valamely képviselő tehát a frakció tagja akar maradni – mert egy kérdésben ugyan ellenkezett a véleménye, de egyébként azonosulni tud a párttal –, mégis kénytelen fizetni.

Ám épp azért, mert a büntetés alapját adó, az adott frakció által elfogadott alapszabálynak jogi ereje nincs, ezért a képviselő sem fordulhat bírósághoz, ha jogtalannak érzi a rá kirótt büntetést.

Ángyán József például épp alkotmányjogi aggályai miatt nem is fizette be a büntetést, amiért jogi retorzió nem érte, nem is érhette. Igaz, a családi gazdaságok helyett a nagybirtokok kialakulását elősegítő földtörvény miatt pártjával szembefordult agrárpolitikus pályafutása ezzel a Fideszben véget ért.

Ha a büntetést kikényszeríthető volna jogilag, az valóban ellentétes lenne az alkotmánnyal, ahogyan az is, ha valamilyen szerződést íratnának alá a képviselőkkel, amely ilyen kitételt tartalmaz.

Tóth Károly szerint a frakciófegyelem inkább a működőképes parlament garanciája, hiszen egyben tartva a frakciót, biztosítja a parlamenti többség fenntartását. Épp olyan használható eszköz, mint a parlamenti küszöb.