A butaságon sokkal többet bukunk, mint a korrupción

A közelmúltban jelent meg könyve a közpénzügyekről, közfinanszírozásról, amelyből többek között kiderül, hogy az állami közkiadások száz év alatt a mai fejlett államokban öt-húszszorosukra nőttek, az állam a GDP felét-kétharmadát vonja magához, és költi el. Az állam szerepének lefaragásához szokott magyar fülnek ezek borzasztó magas értékek – el lehet költeni ennyi pénzt hatékonyan?

Az állami bürokrácia ráadásul szerte a világban egyre nagyobbra dagad, amit az egyre fokozottabban elvárt jóléti szolgáltatásokon túl a gazdasági versenyképesség is indokolhat. A könyvünk arra az ideára alapult, hogy Magyarországon nagyon sokat lehetne spórolni, ha közszféra gazdálkodása akár csak egy kicsit is javulna. Mondjuk Finnországban vagy Svédországban normális fiskális fegyelem van, de nem romlott ettől a közszolgáltatások szintje. Ezekben az országokban egyszerűen hideg fejjel megnézték az egyes állami szolgáltatások optimális üzemméretét, és ennek megfelelően alakították át az intézményrendszert. Finnországban például most lehetséges, hogy harmadával csökkentik az önkormányzatok számát, mert hosszú távon nem lesz pénzük többre.

Jó, erre mondhatjuk, hogy csak politikai akarat kellene, és ezt mi is megcsinálhatnánk.

Igen, de nálunk ennek a szakmai alapjai is hiányoznak. Azzal kellene kezdeni, hogy legalább az érdemi pénzügyi és statisztikai információk rendelkezésre álljanak. Amíg ugyanis nincs értékelhető színvonalú államháztartási számviteli és információs rendszer, addig hiába is várunk el hatástanulmányokat.

Tudna mondani egy jellemző példát?

Nálunk a végrehajtó hatalom nagyon egyszerűen meg tudja vezetni a törvényhozást. Egy példa: sokszor olyan szerkezetben nyújtják be a költségvetést, hogy nincs ember, aki abban ki tud igazodni. A gyakorlott számvevőknek is komoly kihívást okoz benne egy-egy tétel alapos vizsgálata, ha ugyanezt megkapja egy átlagos képviselő, akkor tulajdonképpen fogalma se lesz arról, hogy miről is dönt.

Ez csak mostanában jellemző?

Korántsem. A rendszerváltás környékén a jogi-pénzügyi szabályrendszerünkkel a régióban élen jártunk. Viszont 1992-ben született egy olyan államháztartási törvény, ami már akkor sem állta meg a helyét, az államháztartási gazdálkodásunknál csak a pénzmozgásokra figyelt. Ez egy idejétmúlt rendszer akkortól, hogy az állam jelentős vagyonnal is gazdálkodik, és nem csak a közjogi bevételekből finanszírozza a közszolgáltatásokat. Mert így például nem látszik, hogy ha létrehoznak valamilyen állami kapacitást, akkor az akár csak öt év is múlva fenntartható lesz-e, márpedig az öt év még csak nem is egy hosszú időtáv

Az államháztartási törvényt azért módosították néhányszor.

Az is az állandó jelzője, hogy a „számtalanszor módosított” államháztartási törvény; a kormányok ezt mindig szerették követhetetlenül buherálni. Volt, amikor már az a pénzügyminisztériumi főosztályvezető se tudta, hogy miket módosítottak, aki a törvény egyes részeit személyesen írta meg. Ezeket részben azért tették, hogy lekövessék a szervezeti változtatásaikat, részben egyéb politikai célok érdekében. Olyanokra érdemes itt emlékezni, hogy a kilencvenes évek közepén például a két társadalombiztosítási alapot önkormányzati rendszerűvé alakították át. Az egészségbiztosítási alap fölött volt egy egészségbiztosítási önkormányzat, akik kezelték az OEP költségvetését, és mellette viszont az önkormányzatok tulajdonába adták a kórházak döntő részét.

Ez miért volt baj?

Mert ez sem transzparens, sem logikusan működő gazdálkodást nem jelentett. Az OEP döntött arról, milyen szolgáltatásért mennyit fizet, a kormány és az önkormányzatok pedig arról, hogyan fejlesztik az egészségügyi kapacitásokat. Így pedig teljesen eszetlen kórházfejlesztés jött létre. Hogy egy példát mondja: a CT- és MRI-kapacitásaink nagyon magasnak számítanak, de ezek a gépeink csak napi hat-nyolc órában működnek naponta, közben az ezekkel felderíthető betegségek továbbra is az első számú halálozási okoknak számítanak itthon. Egy polgármesternek ugyanis az az érdeke, hogy az ő városában is legyen CT, és nem foglalkozik azzal, hogy azt hogyan használják ki, vagy hogy az milyen sokba kerül Magyarországnak.

Ha már az önkormányzatokat említette: úgy tűnik, ők lesznek 2013 vesztesei. Hogyan lehetnek működőképesek úgy, hogy a forrásaik harmadát elvették?

A kormány elszánt arra, hogy a deficitet kordában tartsa, ami rendben van. Ami viszont nagyon nincs rendben, azt a tavalyi önkormányzati törvénnyel lehetne kezdeni. Az helyes, hogy megszabadítják őket az egészségügytől, hiszen az egészségügy üzemmérete egyszerűen nem igazodik a közigazgatási területi rendszerünkhöz. Mondjuk az alap- és sürgősségi ellátás viszont ott maradt az önkormányzatoknál, ami a már említett érdekeltségi okok miatt nem működhet logikusan.

És az oktatás?

Ami az oktatást illeti, ott egyszerűen rosszul számoltak. Azt mondták, hogy az oktatás szőrüstül-bőröstül központi állami kézbe kerül, majd rájöttek, hogy ez így összességében drágább lesz a költségvetésnek. Ekkor korrigáltak, és most az oktatási intézmények fenntartása marad az önkormányzatoknál, csak az egyéb ügyek kerülnek csak központi irányítás alá. Ez megint nem egy következetes dolog. A harmadik pedig, és ez már a komolytalan kategória, amikor azt mondták, hogy feladatfinanszírozást vezetnek be.

Ez mit jelent?

Ez azt jelenti, hogy a központi költségvetés majd kifizeti azt a közszolgáltatást, amibe az adott feladat kerül. Ezzel az a baj, hogy decentralizációnak éppen az az értelme, hogy a tömeg-közszolgáltatások különböző okok miatt, de eltérő összegbe kerülnek, ráadásul nem is lehet jól megmondani, hogy mennyivel kerül többe egy zalaegerszegi általános iskolás, mint egy nagykanizsai. Ez a terv megszólalásig hasonlított volna arra a tervutasításos rendszerre, amivel az ötvenes évek elején próbálkoztak.

De ez végül nem valósult meg.

Nem, mert jött ez a júniusra időzített költségvetés, amiben nem akartak több pénzt adni az önkormányzati feladatokra, tehát a feladatfinanszírozást is elfelejtették. Helyette, lényegében az átvett feladatokért cserébe, kivonnak pénzt az önkormányzati rendszerből. Csakhogy túl sokat: a feladatok átvételét figyelembe véve is hiányzik még az a 140 milliárd forint, amit a jövő évi önkormányzati hiteltörlesztésekre kellene költeni, és ez a 140 milliárd még az ÁSZ óvatosabb becslése. Úgy gondolom, hogy az önkormányzatok hiteltörlesztése lesz a legnagyobb kockázata az egész jövő évi költségvetésnek.

Egyszerűen kimaradt a tervezésből?

Valóban úgy tűnik, hogy erre nincs pénz, ráadásul az önkormányzatok már most arra panaszkodnak, hogy a normál feladataikat sem fogják tudni ellátni. Egyszerűen azért, mert még mindig nem tudni, hogy most államosítják-e az iskolákat, és ha igen, hogyan. Előfordulhat, hogy végül alapvető közszolgáltatások biztosításával sem fog tudni boldogulni jó néhány önkormányzat.

Az önkormányzatok az eladósodásukat korábban is azzal indokolták, hogy az elapadó folyó finanszírozást váltják ki.

Ez egyáltalán nem ilyen fekete-fehér, talán csak a megyéknél. Ők 2007-ben jelentős megszorításokat kaptak, úgy hogy saját bevételük lényegében nem volt, a települési önkormányzatok pedig szinte bármilyen feladatot kórházakat, kollégiumokat, iskolákat átpasszolhattak nekik. A másik ágon arról se felejtkezzünk meg, hogy olyan városok is jelentős devizaadósságot vállaltak fel, akiknek már korábban is súlyosan el voltak adósodva, csak indirektebb módon.

Igen, de azt mondták, ez a fejlesztésekre kell.

Valóban, az előző kormányzat fejlesztéspolitikája miatt rengeteg város kezdett nagyobb ppp-beruházásokba, uszodákat, sportcsarnokokat és hasonlókat építettek, a ppp ráadásul direkt adósságként nem jelenik meg a mérlegekben. Csakhogy erre jött még rá a devizaadósság, ami számos városban, főleg nagyvárosokban nem volt indokolható. Esztergom például már 2005-ben mindenféle előrelátó működést és adósságkorlátot felrúgva adósodott el, most meg is van az eredménye. Ráadásul a települések többségénél fogalmuk sem volt arról, mit akarnak finanszírozni a jövő generációk pénzét felélő 20-25 éves futamidejű kötvényekkel. Ismerünk olyan várost is, amelyik úgy bocsátott ki frankkötvényt, hogy az egészet egy összegben fogja majd törleszteni 20 év múlva. Ez azért is volt vonzó, mert a kötvény tulajdonképpen szabad pénz, míg egy banki hitelnek lettek volna feltételei. Olyan ez, mint amikor most a kormány inkább a piaci finanszírozást választja az IMF hitel helyett.

Több településen elkezdtek valutázni a frankkötvényből.

Igen, sokan nettó kamatbevételre használták, azaz átváltották forintra, és magasabb forintkamatokból tudták fizetni a devizaadósságot. Ez működött is egészen 2008-ig, amíg el nem szálltak az árfolyamok. De bármilyen árfolyam mellett is kemény lesz 2013, a kötvénykonstrukciók jellege miatt is, mivel eddig sok esetben a türelmi időt is beépítettek, amik most lejárnak. Pontosan persze nem láthatók ezek, mert sokszor üzleti titkot képeznek, ami viszont már végképp érthetetlen egy önkormányzat esetében. Mindenesetre ez a pénz biztosan nagyon fog hiányozni a rendszerből.

Mire számíthatunk?

Itt csak rossz megoldások lehetnek, mert ha az önkormányzatok nem fizetnek, akkor az a bankrendszer hitelezőképességét fogja komolyan visszavetni, egyébként viszont a feszített költségvetés fogja megsínyleni.

Általában felelőtlenül bánunk a közpénzekkel?

A köztulajdonról azt el lehet elmondani, hogy mindenkié, tehát senkié, ezért mindenki különösen nagy késztetést érez rá, hogy magáévá tegye. A közfeladatok finanszírozásában nincs valódi piaci kontroll, miután itt nincs piaci verseny, másrészt az érdemleges tulajdonosi kontroll is hiányzik.

Említette korábban, hogy korszerűtlen az államháztartási törvényünk. Az egész közpénzügyi rendszerünk is az?

Magyarországon az állam legnagyobb bevételeit közjogi alapon szerzi meg, ilyen például az adók vagy a bírságok. Egyes jól gazdálkodó országokban viszont az állami vagyon hasznosításából is komoly pénz folyik be, a bányászati koncesszióktól a frekvenciadíjakig. De fontosabb itt arról beszélni, hogy míg az OECD keretében elképesztően komoly munkák folynak a közpénzügyek korszerűsítésére, Magyarországon hagyomány, hogy ezekben abszolút muszájból veszünk részt. Egyébként például a pénzügyi ellenőrzés problémájával egyébként az államok évezredek óta küzdenek, elég csak arra gondolni: az ókori Mezopotámiából írásos emlékeink vannak arról, hogy a felhatalmazásukat kevésbé lojálisan értelmező adószedők mely végtagjait kell eltávolítani.

De lehet-e hatékonyabb a közszolgáltatás rendszere, lehet-e mondjuk piacosított szemlélettel működtetni?

Ha valamit piaci alapon is tudunk működtetni, azt teljesen felesleges a sok szempontból problémásabb állami irányítás alá venni. Ha közfeladatok teljesítményét akarjuk ösztönözni, akkor vegyük figyelembe, hogy az íróasztal mindig képes lesz munkát csinálni magának. Két szemléletes példa erre: Magyarországon a kilencvenes évek közepén az önkormányzatokhoz kerültek a tűzoltóságok, és meghatározott teljesítményt kellett felmutatniuk a finanszírozás elnyerésért. Ennek az lett az eredménye, hogy több esetben maguk a tűzoltók gyújtogattak. Az angol számvevőszéknek pedig például egy olyan tapasztalata volt, hogy miután a minisztériumi call-centerek teljesítményét a kezelt hívások száma is befolyásolta, az alkalmazottak elkezdték gőzerővel hívogatni egymást.

Akkor nem is lehet a közszolgáltatások teljesítményét rendesen mérni?

Rengeteg tevékenységet finanszírozunk közpénzből, és mondjuk egy kórház teljesen más üzem, mint a sok szempontból egy bank működéséhez kísértetiesen hasonlító közigazgatás. A belső teljesítmény- és költségviszonyok, gazdaságos üzemméret megint teljesen más egy iskolánál. De azért a közszféra teljesítményét is lehet jól és olcsón mérni, legfőképpen az adattárolás és feldolgozás hihetetlen mértékű egyszerűsödése miatt. Elég mondjuk arra gondolni, hogy nálunk civilizáltabb országokban a tömegközlekedés chip-alapú jegyrendszerrel működik, amivel nemcsak a létező legdifferenciáltabb tarifastruktúrát lehet alkalmazni, de kiváló elemzési lehetőségeket is ad. De az elektronikus ügyintézést is lehetne említeni, a lényeg, hogy az információs technológia fejlődése például nagyon komolyan átrendezi a közszolgáltatások működését, de a tartalmát is.

Mi lehetne például fontos változtatás a magyar közfinanszírozásban?

Az államháztartás nagyot léphetne előre, ha nem úgy terveznénk a költségvetést, hogy ennyi elkölthető pénzünk van, és alkudozzunk, kinek mennyit adunk, hanem fordítva: megmondanánk, mit akar az állam elvégezni, és utána onnan számolnánk, hogy mennyi pénz kell – ez lenne az úgynevezett program alapú költségvetés. Ezzel például sokkal nehezebb lenne átnyomni túlárazott közbeszerzéseket. Ennek az első lépése egy megfelelő információs rendszer létrehozása lenne, amit már rég meg lehetett volna csinálni.

De lehet mondani, hogy ilyen feszített költségvetésnél nincs rá pénz.

Ennek a költségei minimálisak ahhoz képest, hogy mit bukunk évről évre a buta működéssel. Amíg becslések szerint korrupcióval és hasonló jellegű tevékenységekkel, tehát a közpénzek ellopásával a GDP 3-7 százalékát veszítjük el évente, az átgondolatlan állami működés kétszámjegyű veszteséget is okozhat. Még az első fejlesztési terv részeként adtak át Vas megyében egy iskolát úgy, hogy már nem volt iskoláskorú gyerek a faluban. Ez csak egy sztori, de ha visszatekintünk, jelzi, hogy a célzott önkormányzati támogatások eredményét tekintve mennyire siralmas a kép. De az külön szép, hogy pontosan nem is tudjuk, mennyire siralmas. Mert ha rábökök egy hazai önkormányzatra, akkor ma, a huszonegyedik századi Magyarországon nem tudják megmondani, hogy összesen mennyi állami pénzt kapnak. Ezen változtatni csak elhatározás kérdése, de persze nyilván nem mindenkinek érdeke, hogy kevésbé lehessen a zavarosban halászni.