Antal, Antónia
-6 °C
-2 °C

A német alkotmánybíróság kiherélné az eurózónát – és szabad kezet adhat Orbánnak

GettyImages-479890520
2020.05.08. 09:46
  • A német alkotmánybíróság kedden alkotmánysértőnek találta az Európai Központi Bank 2015-ben indított államkötvény-vásárlási programját.
  • Ez a program eddig az eurózóna stabilitásának egyik legfontosabb eleme volt, elkaszálása rosszul jönne az amúgy is története egyik legmélyebb válságát nyögő európai gazdaságnak.
  • Az ítélet ráadásul hosszabb távon is alááshatja az Európai Központi Bank szerepét és függetlenségét, ami távlati gondokat ígér az eurózóna terelgetésében.
  • A dolog legradikálisabb része pedig túlmutat a gazdaságon: a német bíróság ítéletében gyakorlatilag inkompetensnek nevezte az Európai Unió Bíróságát, és elutasította annak korábbi ítéletét.
  • Ez aláássa az Európai Unió működésének egyik legfontosabb alapelvét, az uniós jog elsőbbségét, és muníciót adhat az uniós intézményekkel harcoló magyar és lengyel kormánynak is.

Bár a 2009 óta tartó, a koronavírus-járvány miatt újabb mélységekbe taszított európai gazdasági- és adósságproblémák kezelésével kapcsolatban elég nehéz pozitív szereplőket találni, az Európai Központi Bank az értékelések többsége szerint inkább a jobbik kategóriájába tartozik.

Az eurózóna központi bankja (a kezdeti hezitálás után) az utóbbi években a valutaunió jogi hézagjaival, szerkezeti problémáival és politikai csatározásaival dacolva, egyre változatosabb kommunikációs és pénzügyi manőverekkel próbálta megakadályozni, hogy összeomoljon az eurózóna. Ebben legfontosabb eszköze az úgynevezett eszközvásárlási programja volt: államkötvények és vállalati papírok felvásárlásával próbálta stimulálni a gazdaságot és leszorítani az eurózónás országok adósságterheit, jelenleg pedig ugyanezen eszközzel igyekszik ellensúlyozni a járvány gazdasági hatásait.

Ez ugyanakkor sok éve zavarja német konzervatívok egy hangos csoportját, akik úgy vélik, a trükkökkel az EKB nem védi, pont hogy fenyegeti az euró stabilitását. A héten ez utóbbi csoport meglepő jogi győzelmet aratott, miután keddi döntésében a német alkotmánybíróság úgy határozott, hogy az Európai Központi Bank eszközvásárlási programja a jelen formájában sérti a német alkotmányt. 

Bár egyelőre nem pánikolnak az EKB-ben, a döntés nehéz helyzetbe hozhatja a bankot és az egész euróövezetet. Másrészt

alkotmányjogászok szerint az európai uniós intézmények és a tagállamok viszonyára nézve is fontos következményekkel járhat, és Orbán Viktor vagy a lengyel kormány demokráciarombolását is nagyban segítheti.

Erről is a takarékosság tehet

A szövevényes ügy hátterében Európa régi gazdaságfilozófiai törésvonala áll: a német konzervatívok szerint a siker és stabilitás záloga a költségvetési fegyelem és az alacsony infláció szent és sérthetetlen kettőse; a franciák és a dél-európaiak viszont nem igazán képesek/hajlandók elfogadni a német receptet.

Az eurózóna (jobban mondva az Európai Gazdasági és Monetáris Unió) alapjainak lefektetésekor mindenesetre a német elvek érvényesültek, a valutaövezet monetáris politikáját egyengető Európai Központi Bank (EKB) eszközeit is szűkre szabták: felhatalmazása arra terjedt ki, hogy két százalék körüli szinten tartsa az inflációt; és a költségvetési fegyelmet nyomatékosítandó kikötötték, hogy nem finanszírozhatja a tagállamok költségvetését, és nem lehet végső hitelező sem, azaz nem menthet meg bajba jutott bankokat vagy államokat, szemben egy nemzeti jegybankkal vagy az amerikai jegybank szerepét betöltő Federal Reserve-vel.

Ezen megkötések az eurózóna szétesésével fenyegető adósságválság 2009-es kitörése után problémássá váltak. A gyengébb déli államok iránt megrendült a bizalom, a befektetők csak egyre magasabb kamatra voltak hajlandók megvenni államkötvényeiket, emiatt csődközelbe kerültek. A kötvényhozamok (és ezáltal az államok finanszírozási költségeinek) leszorítása végett az EKB 2010-ben elkezdett görög, majd ír és portugál, spanyol és olasz államkötvényeket venni a másodpiacon. 2012-ben az olasz és a spanyol kötvényhozamok ismételt elszállása miatt Mario Draghi akkori EKB-elnök bejelentette, hogy minden megtesznek az eurózóna összeomlásának elkerülése végett, a bank (szigorú feltételek mellett, de) hajlandó felső korlát nélkül vásárolni a bajba jutott országok kötvényeiből.

Az euróövezet mélyebb gondjait ez sem oldotta meg, sőt a válság elhúzódásával 2014 végére esni kezdtek az árak Nyugat-Európában, ami bár a fogyasztóknak rövid távon jó dolognak tűnhet, a gazdaság egészére nézve káros. Az áresés (defláció) leküzdése végett úgynevezett mennyiségi könnyítési programot indított, ami a gyakorlatban a kötvényvásárlás volt turbófokozatban: a Federal Reserve-höz és a japán jegybankhoz hasonlóan elkezdett havi 60 milliárd euró értékben állampapírokat és vállalati papírokat vásárolni a másodpiacon, hogy ezzel növelje a pénzmennyiséget, lenyomja a kamatokat, serkentse a hitelezést, ezáltal stimulálja a gazdaságot és az inflációt. (Hogy mi ez, és hogyan működik, arról itt írtunk részletesen.)

A mennyiségi könnyítést 2018-ban leállították, de 2019-ben, a gazdaság lassulásával újrakezdték, és idén év elején a koronavírus-járvány okozta válság derekán egy újabb, összesen 750 milliárd eurós kötvényvásárlási programot hirdetett az EKB.

Ütötték, ahol érték

Az EKB szerint ezek a lépések mind az inflációs cél elérése, mind az eurózóna összetartása végett kulcsfontosságúak voltak, és a szakma nagy része egyetért abban, hogy a kötvényvásárlások és a mennyiségi könnyítés nélkül sokkal rosszabb helyzetben lenne az eurózóna (vagy már nem is lenne). Ugyanakkor a bank aktivizmusa, és különösen államkötvény-vásárlásai a német konzervatívok körökben kiverték a biztosítékot.

  • Az egyik, jogi jellegű ellenérv, hogy a kötvényvásárlás nem összeegyeztethető az EKB mandátumával. A 2012-es bejelentés idején a mértékadó Ifo gazdaságkutató intézet vezetője azzal érvelt, hogy a program “az eladósodott országok finanszírozásának biztosítását” célozza, és Jens Weidmann német jegybankelnök is úgy vélte, a terv ellentmondott a költségvetés finanszírozására vonatkozó tilalomnak.
  • Egy másik, gazdaságfilozófiai jellegű ellenérve szerint az EKB lépései azt üzenték, hogy bárki büntetlenül eladósodhat az eurózónában – ami a régi német félelmek szerint tönkre vágja a költségvetési fegyelmet és aláássa az euró stabilitását.
  • Egy harmadik, alkotmányos ellenérv pedig azt állítja, az EKB drasztikus lépései tágabb gazdasági hatásaik miatt a német parlament gazdaságpolitikai mozgásterét is szűkítik, emiatt sértik az alkotmányos elveket. 

Erre hivatkozva konzervatív politikusok, üzletemberek, jogászok, aktivisták egy összetett csoportja a 2012-es bejelentés és a 2015-ös mennyiségi könnyítés államkötvény-vásárlásokra vonatkozó része miatt is alkotmányos panaszt tett. A német alkotmánybíróság első körben mindkét ügyben igazat adott nekik, de döntés helyett az ügyet az Európai Unió Bírósága elé utalta, amely viszont mindkét esetben arra jutott, hogy az EKB programjai rendben vannak, a bank mint független, szakmai intézmény nagy döntési diszkréciót kell hogy kapjon (magyarul: az alkotmányjogászok ne szóljanak bele a monetáris politikába, ez a jegybankárok dolga).

Az első esetben a német alkotmánybíróság is megerősítette az Európai Bíróság döntését, a második, mennyiségi könnyítéssel kapcsolatos ügyben azonban most kedden nem fogadta el azt. A brutalista betonkalickában székelő karlsruhei vöröstaláros testület kedden 7-1 arányban úgy ítélt, hogy az Európai Bíróság ítélete megalapozatlan, a luxemburgi modernista magasházban székelő feketetaláros testület alapos vizsgálat nélkül mondott ítéletet, és ezzel átlépte hatáskörét.

Emiatt Karlsruhe új vizsgálatot folytatott le, és arra jutott, hogy a kötvényvásárlás alkotmánysértő, mivel az EKB a mennyiségi könnyítéssel túllépett monetáris politikai mandátumán, és nem támasztotta alá, hogy inflációs célja eléréséhez szükség van a jelentős államkötvény-vásárlásokra (azaz arányos eszközöket használt-e céljai eléréséhez).

Nem utasíthat

Ez a döntés három komoly problémát is felvet.

  1. Ellehetetlenítheti az EKB legfontosabb válságkezelő eszközét, amely az utóbbi években életben tartotta az uniós gazdaságot. 
  2. Megkérdőjelezi az EKB függetlenségét.
  3. És megkérdőjelezi az uniós jog nemzeti joggal szembeni felsőbbrendűségét, amely az egész EU működésének alapja.

Az első pont rövid távú veszélye mérsékelt. Egyrészt a keddi döntés három hónapot adott az EKB-nak, hogy indokolja meg rendesen a programot, az optimista olvasat szerint tehát ha az EKB (illetve helyében a német jegybank, amelynek elnöke ma már az EKB pártját fogja) benyújt pár háttértanulmányt a bíróságnak, gyorsan lezárulhat a vita.

Másrészt a német alkotmánybíróság nem utasíthatja az EKB-t. Ezért a keddi döntés célpontjai a német hatóságok, a bíróság a parlamentet és a jegybankot szólította fel, hogy számolja fel a jogsértő helyzetet. A legdrasztikusabb, amit Karlsruhe tehet, hogy három hónap múlva megtiltja a német jegybank számára a kötvényvásárlásokat a 2015-ös program alapján (az eurózóna szövevényes felépítése miatt a tranzakciókat az EKB utasítására a nemzeti bankok végzik), ami nehéz, de nem megoldhatatlan helyzetet eredményezne.

Áprilisban az EKB eszközvásárlásainak csak negyede tartozott a 2015-ös program alá, a háromnegyedük már az új koronavírus-mentőprogram keretében történt, amelyre nem vonatkozik az ítélet. Bár idővel utóbbit is utolérheti a német szigor, az ilyen ügyek 4-5 évig szoktak húzódni, addig működhet a pénzpumpa. Christine Lagarde EKB-elnök már közölte, nincs irányváltás a monetáris politikában, az EKB vezetésének egy másik francia tagja, Francois Villeroy de Galhau arról beszélt, kifejezetten növelniük kell eszközvásárlásaikat, mert a válság során újra deflációs veszéllyel néznek szembe. (Hosszabb távon ettől még problémás lehet a mai ítélet ezt illetően.)

Hova lesz a függetlenség

A második pont akut problémát érint: egyes szakértők kiemelik, a bíróság gyakorlatilag jogot formált rá, hogy megmondhassa, meddig terjed a monetáris politika fogalma. Az ítélet jelentős részt arra épül, hogy a bíróság szerint az EKB lépései nem monetáris-, hanem gazdaságpolitikának minősülnek, nem csak az inflációra hatnak, hanem kismillió más területre is, amivel csorbítják a gazdaságpolitikáért felelős német döntéshozók mozgásterét, emiatt sértik a német alkotmányos rendet.

Az ítéleten felbátorodva egyes német politikusok rögtön el is kezdtek arról beszélni, hogy szorosabb német parlamenti felügyelet alá vonják a Frankfurtban egy posztmodern üvegépület-együttesben ülésező, jellemzően öltönyös, de a kösztümösség irányába mozduló testületet. (A dolog iróniája, hogy nemrég a német politika az EKB függetlenségének élharcosa volt, tartva a kevésbé fegyelmezett déliek befolyásától.)

Ezzel az egyik probléma, hogy monetáris- és gazdaságpolitika közti határvonalat a permanens európai válság időszakában nehéz ennyire egyértelműen meghúzni. A másik probléma, hogy a fősodorbeli közgazdasági gondolkodás szerint a monetáris politika egy nagy szakértelmet igénylő szakma (olyannyira, hogy gyakran még a tapasztalt jegybankárok is elég rosszak benne), amit nem jó bírókra és politikusokra bízni. Ezt jelzi, hogy a keddi ítélet indokolásának több fontos része nagyon egyszerűen cáfolható sületlenség, amint a Bloomberg cikke levezeti.

Ugyanakkor több kommentár is úgy vélte, hogy az EKB-val szembeni német bírálatok nem alaptalanok: a jegybank lépései gazdasági szempontból hiába szükségesek, a jog talaján nehezen védhetők. Ezen álláspont szerint a fő probléma a valutaunió féloldalassága:

  • a monetáris unió (közös valuta és központi bank)
  • nem egészül ki fiskális unióval (közös költségvetés és közös adósság),
  • és közös gazdaságpolitikával (bár van integráció e téren, tagállamonként eltérőek az adók, a munkajogi és pénzügyi szabályok, nem integráltak a tőke- és pénzpiacok, stb.). 

Mivel az uniós országok nem igazán akarják kiadni a kezükből a fiskális- és a gazdaságpolitikát, a problémákat jogi kiskapuzással és ad-hoc toldozgatással próbálják kezelni – ennek elégtelenségei miatt azonban az EKB kénytelen radikális eszközökhöz folyamodni (bár ezek sem radikálisabbak, mint az amerikai vagy japán jegybank lépései). A föderalista tábor szerint a megoldás az lenne, ha valóban mélyebben integrálódna az eurózóna, vagy legalább egy új, nagy uniós szerződéssel rendbe tennék a folyamatosan újabb csápokat növesztő rendszert – az egy másik kérdés, hogy ez jelenleg politikai és alkotmányos szempontból sem tűnik reálisnak. 

Orbán örülhet 

A keddi döntés legfontosabb folyománya azonban nem gazdasági, hanem politikai jellegű lehet. A német alkotmánybíróság ugyanis azzal, hogy elvetette az Európai Bíróság ítéletét, végső soron megkérdőjelezte, hogy az uniós jog a nemzeti jog felett áll. Ez az Európai Unió (és általában véve a nemzetközi jog) egyik legalapvetőbb elve: amikor az államok belépnek az EU-ba és később EU-tagként részt vesznek a közös döntéshozatalban, elfogadják az uniós joganyagot, és azt is, hogy ha ezt nem tartják be, az uniós intézmények felelősségre vonhatják őket (hogy a gyakorlatban ez mennyire működik, az egy más kérdés).

Nem nehéz belátni, hogy enélkül nehezen lehetne egyben tartani az EU-t: ha bármelyik állam bármelyik, neki nem tetsző uniós ítéletre azt mondhatja, hogy nem veszi figyelembe, káoszba fulladna a dolog.

Emiatt sokan veszélyes precedenst látnak az ítéletben. Egyes jogászok és politikusok szerint a döntés felbátoríthatja az uniós intézményekkel vitákban álló tagállamokat, különösen Lengyelországot és Magyarországot. Az uniós szabályok betártásával hadilábon álló tagállamok eddig is hajlamosak volt megkérdőjelezni az uniós intézmények legitimációját, amihez most a legerősebb uniós állam legmagasabb bírói fórumától kaptak muníciót:

ha a német alkotmánybíróság kimondhatja, hogy nem érdeklik az Európai Bíróság ítéletei, a magyar vagy a lengyel hatóságok is megpróbálhatják eljátszani ugyanezt.

Az Európai Bizottság mindenesetre leszögezte, hogy az uniós jog továbbra is a nemzeti jog felett áll, és az Európai Bíróság döntései kötelezőek a tagállami bíróságokra nézve. Hasonló nyilatkozatot adott a monetáris és gazdasági unió ügyeiben a németekkel hosszú ideje birkózó francia és az eszközvásárlási program egyik fő nyertesének számító olasz kormány is. Az EKB-vezetés több tagja pedig ugyanemiatt úgy vélte, nekik semmi dolguk az ítélet kapcsán, egyszerűen nem vonatkozik rájuk, hogy mit gondol a német alkotmánybíróság.

Technikailag az is elképzelhető, hogy (az ítélet végrehajtása esetén) az uniós intézmények eljárás alá vonják Németországot, bár ez politikailag egyelőre nem tűnik reálisnak. A német alkotmányos panasz benyújtói mindenesetre nem ünnepelnek, szerintük a végén úgyis valamilyen "merkeli kompromisszum" születik majd az ügyben, ahogy az lenni szokott Európában.

(Borítókép: Németül nem szóval felfestett falfirka egy athéni épületen 2015-ben, amikor az euróövezet vezetői még egy esélyt kínáltak a görög kormánynak, hogy javaslatot tegyen adósságának rendezésére, vagy lépjen ki az eurózónából. Fotó: Christopher Furlong / Getty Images Hungary)