Lehet-e csökkenteni az EU-s projektek korrupciós kockázatait?

1 hozzászólás

Az EU által finanszírozott közbeszerzési projektekben a korrupció szintje sokkal magasabb a kívánatosnál és figyelembe véve az EU-s támogatások elköltésére vonatkozó szabályok szigorúságát és a pénzeket osztó szervezetek kiterjedtségét, ez a szint az előzetes várakozásokat is jócskán felülmúlja. A kérdés inkább az, hogy az EU-s intézményrendszer, az EU-s szervezetek, közöttük az EU Bizottság és az OLAF, valamint az oknyomozó újságírók, civil szervezetek hozzá tudtak-e járulni ahhoz, hogy csökkenjenek a korrupciós kockázatok. Közeledtek-e az új EU országok a fejlettebb EU országokhoz a korrupciós kockázatok szintjében? Az új tagországokban az EU támogatásból megvalósult közbeszerzések korrupciós kockázatai alacsonyabbak-e mint a hazai finanszírozásúak?

E kérdéseket is vizsgálja a  CRCB  kutatása, amely 2006 és 2018 között lebonyolított, mintegy  6,4 millió európai közbeszerzés adatai  alapján matematikai-statisztikai módszerekkel elemzi a korrupciós kockázatok és a finanszírozási forrás (EU finanszírozás vagy hazai finanszírozás) közötti összefüggéseket. Ennek során a kutatók az EU-hoz 2004-ben és 2007-ben csatlakozó közép-kelet-európai országok (Bulgária, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Szlovákia, Szlovénia és Románia) közbeszerzéseit vetették össze a korrupciós kockázatok legalacsonyabb szintjével jellemezhető minta országok (Ausztria, Belgium, Dánia, Finnország, Hollandia, Írország, Németország, Norvégia és Svédország) adataival. A korrupciós kockázatok szintjét, valamint a korrupciós kockázatok kontrolljának erősségét a kutatók a verseny nélkül és a legalább négy versenyző mellett lebonyolított tenderek arányának segítségével elemezték.

A korrupciós kockázatokkal összefüggő probléma súlyosságát jól mutatja az, hogy a 2006 és 2018 között az EU finanszírozású közbeszerzések korrupciós kockázatai meghaladták a hazai finanszírozású közbeszerzésekét. A verseny nélkül megkötött közbeszerzési szerződések aránya az országok többségénél magasabb az EU finanszírozású szerződéseknél, mint a hazai finanszírozásúaknál (1. ábra).

1. ábra: Az EU finanszírozású és a hazai finanszírozású közbeszerzéseken belül a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések aránya országonként a 2006 2018 közötti időszakban. N = 1.899.621
1. ábra: Az EU finanszírozású és a hazai finanszírozású közbeszerzéseken belül a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések aránya országonként a 2006 2018 közötti időszakban. N = 1.899.621

A 2. ábrán a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések esélyének hányadosát (az EU finanszírozású beszerzéseknél a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések esélye / a hazai finanszírozású közbeszerzéseknél a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések esélye) láthatjuk az EU finanszírozású és a hazai finanszírozású közbeszerzések között az EU-hoz 2004-ben és 2007-ben csatlakozott országokban.

2. ábra: Az EU finanszírozású közbeszerzéseken belül a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések esélyének és a hazai finanszírozású közbeszerzéseken belül a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések esélyének hányadosa országonként a 2006 2018 közötti időszakban. N = 1.899.621
2. ábra: Az EU finanszírozású közbeszerzéseken belül a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések esélyének és a hazai finanszírozású közbeszerzéseken belül a verseny nélkül lebonyolított közbeszerzések esélyének hányadosa országonként a 2006 2018 közötti időszakban. N = 1.899.621

Az egynél kisebb számok azt mutatják, hogy

a 2006-2018 közötti időszak egészében az EU finanszírozású közbeszerzéseknél a korrupciós kockázatok alacsonyabbak voltak, mint a hazai beszerzéseknél.

Bulgáriában például az EU-s közbeszerzéseknél a verseny nélküli közbeszerzések esélye a hazai finanszírozásúakhoz képest kisebb, és az utóbbi 85 százaléka volt. Ezzel szemben Litvániában éppen fordítva: ott már 232 százalék ez az érték.

2006 és 2018 között az újonnan csatlakozott országok többségénél az EU finanszírozású közbeszerzések magasabb korrupciós kockázatok mellett bonyolódtak, mint a hazai finanszírozásúak.

A korrupciós kockázatok kontrollját úgy is definiálhatjuk, hogy mennyire képes egy országban az állami intézményrendszer kikényszeríteni a versenyt a közbeszerzéseknél, azaz mennyire tudja alacsonyan tartani a verseny nélküli közbeszerzések arányát.

Ha a minta országokban a verseny nélküli közbeszerzések esélyét az új EU tagországokra jellemző esélyekhez viszonyítjuk, akkor egy olyan mutatót kapunk, amely azt jelzi, hogy a korrupciós kockázatok kontrollja az utóbbiakban milyen messze áll a minta országokétól. Ha ennek a mutatónak a mértéke alacsony, nullához közeli, akkor ez azt jelzi, hogy a korrupciós kockázatok kontrollja az új EU tagországokban töredéke a minta országokénak. Ha egyhez közeli értéket kapunk, akkor pedig azt jelzi, hogy a korrupciós kockázatok kontrolljának erőssége megfelel a minta országok szintjének.

Az eredmények arra mutatnak, hogy 2006 és 2018 között az új EU tagországoknál csak csekély mértékben erősödött a korrupciós kockázatok kontrollja.

Az újonnan csatlakozott országok csoportja alig-alig közeledett e téren a legfejlettebb országok szintjéhez.

Az 3. ábrán az 1-es értéknél húzott vízszintes vonal mutatja, hogy a minta országok az adott évben mennyire voltak képesek ellenőrzésük alatt tartani a korrupciós kockázatokat. Ezt kellene (kellett volna) elérni a tíz új tagországnak, hogy a korrupció kontrollja náluk is legalább olyan szintű legyen, mint a minta országoknál. Hát még nagyon messze vagyunk ettől.

A legfejlettebb országok szintjét 100%-nak véve az eredmények szerint az újonnan csatlakozott országok jelenleg az EU finanszírozású közbeszerzések korrupciós kockázatainak kontrolljában az előbbiek szintjének 25%-át, a hazai finanszírozású közbeszerzéseknél pedig csak 23%-át érik el.

3. ábra: A korrupciós kockázatok kontrolljának erőssége az újonnan csatlakozott EU tagállamokban a korrupciós kockázatokat leginkább kontrollálni képes EU országokhoz viszonyítva az EU-s és hazai finanszírozású tendereknél (esélyráták), 2006-2018. Piros vonal: a minta országok szintje. N = 3.643.735
3. ábra: A korrupciós kockázatok kontrolljának erőssége az újonnan csatlakozott EU tagállamokban a korrupciós kockázatokat leginkább kontrollálni képes EU országokhoz viszonyítva az EU-s és hazai finanszírozású tendereknél (esélyráták), 2006-2018. Piros vonal: a minta országok szintje. N = 3.643.735

A 3. ábrából az is látszik, hogy az EU támogatásból megvalósuló közbeszerzéseknél a korrupciós kockázatok kontrollja 2015 előtt gyengébb, ez után pedig már némileg erősebb lett, mint a hazai finanszírozásúaké.

Ez a jelenség minden bizonnyal összefügg azzal, hogy a csatlakozás utáni első években az EU intézményrendszere nem kellőképpen figyelt az EU támogatásokat érintő korrupciós problémákra. Naivan azt hitte, hogy az újonnan csatlakozott országok kormányai legalább olyan gondosan járnak majd el a támogatások elköltésekor, mint a régi tagországok kormányai szoktak a kormányzati költéseknél. Erre a várakozásra aztán sorozatosan és egyre erősebben rácáfoltak a tények. Empirikus elemzések ( itt és itt) már 2013-2015-ben felhívták a figyelmet arra, hogy az EU támogatások korrupciós kockázatai magasabbak, sőt az EU támogatások mintegy fűtik az amúgy is korrupt intézményi környezetet, és így a fogadó országokban növelik a korrupciós kockázatok szintjét.

Erre a helyzetre az EU szervezetei határozott és egyértelmű választ adtak: szisztematikusan és egyre behatóbban kezdtek foglalkozni az EU támogatások, és ezen belül különösképpen az EU támogatásokból megvalósuló közbeszerzések korrupciós kockázataival. Jól jelzi ezt a váltást például, ha megnézzük az EU Bizottságnak az újonnan csatlakozó országokra vonatkozó országjelentéseiben a „korrupció” (corruption) és a „közbeszerzés” (public procurement) szavakat tartalmazó mondatok hosszának alakulását. A 4. ábrán szereplő adatok magukért beszélnek.

Az újonnan csatlakozott országok esetében az EU 2011 óta egyre nagyobb figyelmet fordít a korrupció és a közbeszerzés problémáira.

4. ábra: Szövegrészek hosszúsága (az angol nyelvű publikációkban a karakterek száma azokban a mondatokban), amelyekben szerepelnek a "korrupció (corruption)" és a "közbeszerzés (public procurement)" szavak az EU Bizottság új EU tagállamokat vizsgáló országjelentéseiben, 2006-2018, N=104
4. ábra: Szövegrészek hosszúsága (az angol nyelvű publikációkban a karakterek száma azokban a mondatokban), amelyekben szerepelnek a "korrupció (corruption)" és a "közbeszerzés (public procurement)" szavak az EU Bizottság új EU tagállamokat vizsgáló országjelentéseiben, 2006-2018, N=104

Emellett az OLAF (Európai Csalás Elleni Hivatal) ellenőrzései, az EU-s támogatások szabálytalan, illetve korrupt felhasználását feltáró nyomozásai is jótékony hatásúak lehettek. Az évenként kiadott OLAF jelentések egyre gyakrabban számoltak be egy-egy országhoz köthető sikeres nyomozásokról. Jól mutatja ezt, ha például ha megnézzük a visegrádi országok nevei említési gyakoriságának változását az OLAF éves jelentéseiben (5. ábra).

Az OLAF éves jelentései szerint 2013 és 2018 között az általa lefolytatott vizsgálatok eredményeként az OLAF 373 darab büntetőjogi, fegyelmi, közigazgatási és pénzügyi eljárást kezdeményező ajánlást fogalmazott meg a nemzeti szervezetek (ügyészségek, minisztériumok, EU források elosztását vezető szervezetek, stb.) számára. Ezek 29%-a (összesen 83 ajánlás) a visegrádi országokban lefolytatott vizsgálat alapján született.

5. ábra: A visegrádi országok neveinek említése az OLAF éves jelentéseiben 2011-2018 között. (Minden évben 100 oldalra vetítve.).
5. ábra: A visegrádi országok neveinek említése az OLAF éves jelentéseiben 2011-2018 között. (Minden évben 100 oldalra vetítve.).

Az OLAF és az EU bizottság adatai arra mutatnak továbbá, hogy az EU-s támogatások korrupciós kockázatait illetően Magyarország a figyelem középpontjában áll.

2012-2018 között az EU-s alapok felhasználásával kapcsolatos anomáliákról Lengyelország után a legtöbb (szám szerint 149 db) bejelentés Magyarországról érkezett (6. ábra).

6. ábra: Az OLAF által kapott bejelentések száma a visegrádi országokból 2012-2018 között. Adatok forrása: OLAF éves jelentések
6. ábra: Az OLAF által kapott bejelentések száma a visegrádi országokból 2012-2018 között. Adatok forrása: OLAF éves jelentések

Az EU bizottság Magyarország esetében 2011-től foglalkozik hangsúlyosabban a korrupció és a közbeszerzések problémáival (7. ábra).

7. ábra: A Magyarországról szóló országjelentésekben a "korrupció (corruption)" és a "közbeszerzés (public procurement)" szavakat tartalmazó mondatok hossza az új EU tagországokra vonatkozó országjelentések azonos tartalmú mondatai hosszának százalékában, 2006-2018. N=104. (Mondathossz= a mondatban lévő karakterek száma.)
7. ábra: A Magyarországról szóló országjelentésekben a "korrupció (corruption)" és a "közbeszerzés (public procurement)" szavakat tartalmazó mondatok hossza az új EU tagországokra vonatkozó országjelentések azonos tartalmú mondatai hosszának százalékában, 2006-2018. N=104. (Mondathossz= a mondatban lévő karakterek száma.)

Az OLAF-hoz érkezett bejelentések nyomán elindult vizsgálatok eredményeként 2015 és 2018 között 289 esetben fogalmazott meg az OLAF valamilyen ajánlást a nemzeti kormányok, szervezetek számára. Magyarország ebből a szempontból kiemelkedő helyen áll:

a 2015-2018 között feltárt anomáliákra vonatkozó 289 darab OLAF ajánlás közel 14 százaléka magyar esetekkel kapcsolatos.

Ezzel az aránnyal Magyarország első a visegrádi országok között (8. ábra).

8. ábra: Az OLAF által a nemzeti intézmények számra 2015-2018 között eljutatott ajánlások aránya az egyes visegrádi országokban az összes OLAF ajánlás (N=289) százalékában. Adatok forrása: OLAF éves jelentések.
8. ábra: Az OLAF által a nemzeti intézmények számra 2015-2018 között eljutatott ajánlások aránya az egyes visegrádi országokban az összes OLAF ajánlás (N=289) százalékában. Adatok forrása: OLAF éves jelentések.

Mindez amellett igaz, hogy a korrupció elleni fellépésében az OLAF csak nagyon korlátozottan támaszkodhat a nemzeti kormányzatokra. A kormányok, állami szervezetek bejelentési aktivitása igencsak mérsékelt. Különösen a magyar állami szervezetekre (minisztériumok, ügyészség, stb.) igaz ez. Az OLAF éves jelentései szerint 2012 és 2018 között a magyar ügyekre vonatkozó 149 bejelentésen belül 143 esetben volt a bejelentő nem kormányzati szereplő (magánszemély, vállalat, civil szervezet, stb.) és csak 6 eset kötődik a magyar kormányhoz. Így Magyarország a legutolsók között van az OLAF által ellenőrzött országok között (9. ábra).

Ezzel szemben mind az OLAF, mind az EU messzemenően építhet az állampolgárok, a civil szervezetek, és az oknyomozó újságírók, egyszóval a civil társadalom aktivitására. Az OLAF a magyar ügyek kapcsán külön kiemelte az oknyomozó újságírók szerepét („OLAF opened an investigation based on a series of investigative journalism articles on EU funding for the construction and the equipping of a medical centre in Hungary” – OLAF éves jelentés: 2014, 28. oldal). A Direkt36 oknyomozó portál tárta fel például az ELIOS ügyet. 14 részes cikksorozata, amelyet angol nyelven is publikált, messzemenően hozzájárult ennek az esetnek a feltárásához és egy ezzel kapcsolatos OLAF vizsgálat elindításához.

9. ábra: Az OLAF-hoz beérkező bejelentésekből a kormányzati szervek által beküldött bejelentések aránya az összes beérkező bejelentés százalékában,2012-2018. Adatok forrása: OLAF éves jelentések
9. ábra: Az OLAF-hoz beérkező bejelentésekből a kormányzati szervek által beküldött bejelentések aránya az összes beérkező bejelentés százalékában,2012-2018. Adatok forrása: OLAF éves jelentések

E vizsgálat során az OLAF komoly szabálytalanságokat tárt fel, 43,7 millió Euro visszafizetésére tett javaslatot az EU Bizottságnak, és a vizsgálat dokumentációját átküldte a magyar ügyészségnek. Erről külön is beszámol a 2017. évi jelentésében (lásd itt, 15. oldal).

Hogyan reagált az EU pénzek felhasználását menedzselő magyar kormány a civil társadalom aktivitására, az EU Bizottság és az OLAF megnövekedetett figyelmére?

Úgy, hogy jelentősen csökkentette az EU támogatott projekteknél a verseny nélküli közbeszerzések arányát. Ezzel teljesítette az EU elvárásait.

Ha 1. ábrán bemutatott adatokból csak a magyar közbeszerzéseket vesszük figyelembe (10. ábra), tehát azt, hogy ezek lebonyolításában mennyire tudták a magyar állami szervezetek, mint a közbeszerzések kiírói, kontrollálni a korrupciós kockázatokat, mennyire tudták megközelíteni az ezeket a kockázatokat leginkább kontrollálni képes minta-országok szintjét, akkor azt láthatjuk, hogy

az EU által finanszírozott közbeszerzések esetében 2016-2018 között jelentős javulást értek el. E téren a felzárkózás jelentős: 2018-ban a korrupciós kockázatok kontrollja a korábbiaktól eltérően közelíteni kezdte a legfejlettebb országok szintjét és 2018-ban már ennek 60%-át érte el. Eközben viszont a haza finanszírozású közbeszerzések korrupciós kockázatainak kontrollja továbbra is gyenge maradt.

10. ábra: A korrupciós kockázatok kontrolljának erőssége a korrupciós kockázatokat leginkább kontrollálni képes EU országokhoz viszonyítva Magyarországon az EU-s és a hazai finanszírozású közbeszerzéseknél (esélyráták), 2006-2018. Piros vonal: a minta országok szintje. N = 434.631
10. ábra: A korrupciós kockázatok kontrolljának erőssége a korrupciós kockázatokat leginkább kontrollálni képes EU országokhoz viszonyítva Magyarországon az EU-s és a hazai finanszírozású közbeszerzéseknél (esélyráták), 2006-2018. Piros vonal: a minta országok szintje. N = 434.631

Mit is jelent ez?

Az adatok optimista interpretációja szerint az utóbbi években erősödött Magyarországon a korrupció elleni fellépés, az állami intézmények a korábbinál erősebben tudják már korlátozni a korrupciós kockázatokat.

Erre mutat, hogy az EU finanszírozású tendereknél 2016 óta jelentősen javult a korrupciós kockázatok kontrollja. Ezek után már csak a hazai finanszírozású tendereknél kell hasonló sikereket elérni.

A kevésbé optimista interpretáció szerint a 2016-2018 közötti javuló tendencia csalóka. Voltaképpen csak formális alkalmazkodásról beszélhetünk.

Csak annyi történt, hogy a magyar hatóságok 2015 után – az EU finanszírozású közbeszerzésekhez kapcsolódó nagyobb anomáliák felszínre kerülését követően – kizárólag arra törekednek, hogy megfeleljenek az EU által támasztott formális követelményeknek (a verseny nélküli pályázatok arányának viszonylag alacsonyan tartása erős elvárás az EU Bizottságtól), miközben más területeken maradt a korrupciós kockázatok magas szintje. Az állami intézmények képessége a korrupció kontrolljára alapvetően nem javult.

A kevésbé optimista interpretációt látszik megerősíteni, ha a legalább négy versenyző mellett lebonyolított közbeszerzések esélyeit – mint a korrupciós kockázatok kontrolljának egy másik mutatóját – hasonlítjuk össze a minta országok megfelelő adataival, a magyar és az EU finanszírozású tenderek esetében. Az esélyráták alakulása (11. ábra) arra mutat egyfelől, hogy 2006-2018 között viszonylag alacsony szinten stagnál, semmit sem változott a közbeszerzési verseny erőssége Magyarországon, azaz a korrupciós kockázatok kontrollja e téren semmit sem javult. Semennyire sem tudtuk megközelíteni a fejlett országok szintjét. Másfelől e mutató szerint a korrupciós kockázatok kontrolljában semmi különbség nem látszik a hazai finanszírozású és az EU által támogatott tenderek között.

11. ábra: Magyarországon és a minta országokban a háromnál több versenyző mellett lebonyolított tenderek becsült esélyrátái a hazai finanszírozású és az EU finanszírozású tenderek esetében, 2006-2018. Piros vonal: a minta országok szintje. A számításnál kiszűrtük a szerződésnagyság, a gazdasági ág és az ajánlatkérő szervezetek összetételéhez köthető hatásokat. A hibasávok a becsült értékek 95%-os konfidencia szint melletti tartományát jelzik, N = 434.631
11. ábra: Magyarországon és a minta országokban a háromnál több versenyző mellett lebonyolított tenderek becsült esélyrátái a hazai finanszírozású és az EU finanszírozású tenderek esetében, 2006-2018. Piros vonal: a minta országok szintje. A számításnál kiszűrtük a szerződésnagyság, a gazdasági ág és az ajánlatkérő szervezetek összetételéhez köthető hatásokat. A hibasávok a becsült értékek 95%-os konfidencia szint melletti tartományát jelzik, N = 434.631

A két interpretációban közös, hogy a hazai (magyar adófizetői) pénzből megvalósult közbeszerzési szerződések korrupciós kockázatai nem változtak számottevően. Ezeknél a korrupt tranzakciók feltehetően továbbra is háborítatlanul zajlanak úgy, ahogy korábban. Csak a jövőbeni elemzések adhatnak választ arra, hogy melyik interpretáció áll közelebb a valósághoz. A bevezetőben feltett kérdésre tehát nem lehet egyértelmű választ adni, de egy másikra már igen.

Az eddigi adatok mutatják az EU Bizottság, az OLAF és a civil társadalom megnövekedett és messzemenően pozitív aktivitását a korrupció elleni fellépésben. De arra is utalnak, hogy ezek az erőfeszítések szükséges, de nem elégséges feltételei egy hatékony anti-korrupciós politikának, annak, hogy a korrupciós kockázatok kontrollja megközelítse, majd elérje a fejlett országok szintjét. Ehhez a kormányok, a nemzeti szervezetek hatékony, a korrupció kontrollját eredményező lépéseire, a nemzeti kormányok politikai akaratára is szükség van. Több ország példája (pl. Észtországé) mutatja, hogy ez nem a tudományos-fantasztikum hiperrealitása, nem fikció, hanem lehetőség, sőt, maga a valóság. Lásd a 12. ábrát.

12. ábra: Észtországban és a minta országokban a háromnál több versenyző mellett lebonyolított tenderek becsült esélyrátái a hazai finanszírozású és az EU finanszírozású tenderek esetében, 2006-2018. Piros vonal: a minta országok szintje. A számításnál kiszűrtük a szerződésnagyság, a gazdasági ág és az ajánlatkérő szervezetek összetételéhez köthető hatásokat. A hibasávok a becsült értékek 95%-os konfidencia szint melletti tartományát jelzik, N = 382.146
12. ábra: Észtországban és a minta országokban a háromnál több versenyző mellett lebonyolított tenderek becsült esélyrátái a hazai finanszírozású és az EU finanszírozású tenderek esetében, 2006-2018. Piros vonal: a minta országok szintje. A számításnál kiszűrtük a szerződésnagyság, a gazdasági ág és az ajánlatkérő szervezetek összetételéhez köthető hatásokat. A hibasávok a becsült értékek 95%-os konfidencia szint melletti tartományát jelzik, N = 382.146