Vétó és jogállamiság – ki kapja félre előbb a kormányt Brüsszelben?

A lengyel és a magyar kormány bejelentette, hogy megakadályozza az elkövetkező hétéves időszakra vonatkozó uniós költségvetés és a koronavírus-járvány okozta gazdasági válság kezelését szolgáló újjáépítési alap elfogadását, amennyiben az uniós intézmények megállapodásának megfelelően összekötik az uniós pénzek kifizetését és a jogállami feltételrendszer teljesülését. Hogyan és miért kerülnek kapcsolatba egymással a költségvetési és a jogállamisági szempontok uniós szinten? Erre próbálok választ adni az alábbi írásban.

Az unió alapértékei között

A jogállamiság nemcsak a mai modern demokratikus politikai rendszerek tartóoszlopa, de az alkotmányosságnak olyan kritériuma, amelynek érvényesítése vagy az érvényesítésére való törekvés végigkíséri az európai politikatörténetet. Nem meglepő hát, hogy az európai integráció kezdeti lépéseinél rögtön felmerült annak szükségessége, hogy a jogállamiságot az együttműködés alapértékei között jegyezzék.

Így történt meg, hogy az Európai Unióról szóló szerződés második cikke

Látszólag ezzel eldőlt az a vita, amelyet korábban francia és német alkotmányjogászok álláspontja robbantott ki. Eszerint az európai államfejlődés utóbbi időszakának domináns szereplője a nemzetállam volt. Ehhez kötődik minden olyan fogalmunk, amely az elmúlt bő száz év politikai közösségeinek sajátja, mint például nemzeti szuverenitás, demokrácia, jogok és kötelezettségek egyensúly vagy akár maga az alkotmányos rend. Ebbe körbe tartozik a jogállamiság fogalma és követelménye, amely – akárcsak előbb felsorolt társai – nem értelmezhetők nem nemzeti kontextusban, a nemzet mint politikai közösségi nyújtotta kulturális háttér nélkül.

A tagállamok vezetőinek válasza az Európai Unióról szóló szerződés második cikkének elfogadásával az aggódókéval ellentétes volt. Szerintük létezhet jogállamiság uniós szinten, mégpedig rögtön két irányban is. Egyrészt a jogállamiság uniós értékként való elfogadása követelményként jelenik meg az európai intézményrendszer felé is, ezek egymás közötti viszonyait is úgy kell átrendezni, hogy azok megfeleljenek a jogállamiság követelményének. Másrészt pedig kötelezettségként létezik a tagállamok felé is, azaz 

Annak érdekében, hogy az unió alapértékeinek tisztelete ne csupán üres protokolláris kívánság, hanem valódi követelmény legyen, az 1997-ben aláírt és 1999-ben hatályba lépő amszterdami szerződés bevezette az azóta híressé vált hetes cikk szerinti eljárást, amely végső soron a tagsági jogok felfüggesztésével, sőt az unióból való kizárással sújthatja az alapelveket tagadó tagállamot. Igen, a olvasó már az évszámokból sejtheti: a jogállamiság és demokrácia problémaköre igazi élességében az úgynevezett keleti bővítésre való felkészülés során jelenik meg az európai belpolitikában.

A rémületes keleti bővítés 

Az időben egymástól alig elkülönülő közép-európai és kelet-európai demokratikus átmenetek azonnal felszínre hozták a kontinens egyesítésének – mások szerint újraegyesítésének – álmát. Ennek legegyszerűbb és az újonnan született demokráciák számára legkívánatosabb módja az Európai Közösség/Európai Unió bővítése és ezen országok csatlakozása volt. Csakhogy a posztszovjet és posztjugoszláv térség háborúi, az új államok és általában a politikai átalakulással együtt járó régióbeli bizonytalanság mind nagyobb gyanakvást, sőt rémületet okozott az Európai Unióban.

Korábbi ígéreteiket visszavonni már nem merték, ugyanakkor azok teljesítésétől is tartottak a tagállamok, amelyeknek vezetői így az 1993. júniusi, koppenhágai Európai Tanács ülésén elfogadták az úgynevezett koppenhágai kritériumokat, azaz azon a politikai és gazdasági feltételek listáját, amelyet a csatlakozásra való államoknak a teljes jogú tagság elnyeréséért teljesíteniük kell. A feltételek között első helyen szerepelt a jogállamiság követelménye is egyéb, a szerződés második cikkében szereplő alapértékekkel együtt.

2000-ben ugyanis az ausztriai parlamenti választások eredményeként a győztes Osztrák Néppárt a Jörg Haider által vezetett és sokak által szélsőjobboldalinak tartott Szabadságpárttal lépett koalícióra. Ugyan maga Haider nem lett kormánytag, mégis több európai uniós tagállam – elsősorban Franciaország – számára ez a demokrácia és jogállamiság elveinek sérelmét jelentette.

Abban azonban még a kormányalakítást botrányosnak tartók is egyetértettek, hogy mindez önmagában nem vonhatja maga után a hetes cikk szerinti eljárás megindítását, azaz Ausztria esetleges felfüggesztését vagy kizárását az Európai Unióból. Így felmerült az igény egy olyan eljárásra, amely a hagyományos kötelezettségszegési eljárásoknál erősebb, ugyanakkor a hetes cikk szerinti eljárásnál gyengébb szankciórendszerrel mintegy figyelmeztetésként áll rendelkezésre a szabályokat megszegő tagállam megfegyelmezésére.

Ennek a törekvésnek adott hangot immáron 2013 márciusában négy – dán, finn, holland és német – külügyminiszternek a Bizottság akkori elnökéhez írt levele, amelynek eredményeként

Az új eljárást akkor lehet a Bizottság részéről valamely tagállam ellen elindítani, ha az adott országban a Bizottság értékelése szerint a demokráciát rendszerszintű fenyegetés éri. Ebben az esetben a Bizottság és a tagállam párbeszéd keretében próbálja rendezni a vitás kérdést. Amennyiben sikeresek a tárgyalások, úgy megszűnik az eljárás. Ha fennmaradnak a nézetkülönbségek, akkor az eljárás hetes cikk szerinti eljárásba fordulhat át. Erre példa a 2016-ban Lengyelország ellen indított jogállamisági eljárás, ami ma már hetes cikk szerinti eljárásként folyik.

Az egyre jobban kiépülő jogi szabályozás ugyanakkor két okból sem elégítette ki a jogállamiság uniós védelmének híveit. Egyrészt úgy gondolták, hogy a megalkotott eljárások túlságosan hosszúak ahhoz, hogy elrettentő hatásúak legyenek. Másrészt pedig – részben az eljárás időtartamából adódóan is – a szankciórendszer túlságosan bonyolult és nem elég szigorú ahhoz, hogy valódi büntetést jelentsen.

A pénz esete a jogállamisággal

Így jutunk el a mostani javaslathoz, amelynek célja, hogy az uniós kifizetéseket és a jogállami kritériumok teljesítését összekösse. Az Európai Bizottság akkor indítja el az eljárást, ha egy tagállam esetében a jogállamisági keretek megsértését vagy annak kockázatát érzékeli, feltéve, hogy mind a megsértés, mind pedig annak kockázata

kellően közvetlen módon befolyásolja vagy súlyosan veszélyezteti az uniós költségvetés hatékony és eredményes pénzgazdálkodását vagy az unió pénzügyi érdekeinek védelmét.

Az eljárás aztán a Tanácsban folytatódik, ahol a tagállamok minősített többségének szavazatával hagyhatják jóvá a Bizottság által javasolt szankciókat. Mindez azt is jelenti, hogy

csak akkor, ha a maguk álláspontja mellé még legalább tíz tagállamot fel tudnak sorakoztatni, akik összesen az unió lakosságának 35 százalékát alkotják.

Az Európai Parlament és a Tanácsot képviselő soros elnökség, valamint a Bizottság képviselője által kidolgozott javaslat erőteljes támogatásra számíthat az úgynevezett „takarékos” – rosszindulatúbb fordítás szerint „fukar” – négyek politikusaitól. A „takarékos négyek” megnevezés azt a négy országot – Ausztria, Dánia, Hollandia és Svédország – jelöli, amelyek nettó befizetőként elsősorban azt szeretnék elérni a költségvetési támogatások során, hogy az ő befizetéseik minél kisebb mértékben növekedjenek, optimális esetben az előző időszakhoz hasonló mértékűek maradjanak. Számukra a jogállamisági kritériumrendszer kiváló alkalom, hogy befizetéseik csökkentéséért lobbizzanak.

Hozzájuk képest kevésbé erőteljesen, de vélhetően szintén támogatóan fog viszonyulni a javaslathoz a tagállamok többsége. A déliek – Olaszország, Portugália, Spanyolország – azért, mert számukra a gazdaságuk szempontjából létkérdés, hogy minél hamarabb uniós forrásokhoz jussanak. A nyugat- és észak-európaiak – Finnország, Franciaország, Írország stb. – azért, mert ők úgy gondolják, náluk nem lehet gond a jogállamisággal, tehát nem érintettek az ügyben. A közép- és kelet-európaiak – a baltiak, Bulgária, Horvátország, Románia, Szlovénia – pedig azért, mert attól félnek, hogy ellenkezésükkel esetleg magukra irányítják a figyelmet, és ők is a veszélyeztettek körébe kerülnek.

Lengyelország és Magyarország számára is nyitva állna az ez utóbbi csoporthoz való csatlakozás lehetősége. Ahogy az elmúlt években, úgy most is választhatná a két ország azt az utat, hogy esetről esetre vívja meg a harcát az uniós intézményekkel és a többi tagállammal, azt próbálva bebizonyítani, hogy nincs több problémájuk a jogállamisággal, mint a tagállamok többségének.

Az elmúlt napok bejelentéseinek fényében azonban úgy tűnik, Lengyelország és Magyarország ez alkalommal más utat választ. Ez a tény a két ország egész Európa-politikáját új értelmezési keretbe helyezi. Eddig ugyanis, bár mindkét országnak voltak vitái az uniós intézményekkel, az integrációs folyamat általános irányát és értelmezését nem vitatták. 

Lengyelország és Magyarország az intézményközi megállapodás elfogadását egyedül nem tudja megakadályozni, mert annak elfogadásához az Európai Parlamentben többség, a Tanácsban pedig minősített többség kell. Az Európai Unió hétéves költségvetéseként szolgáló többéves pénzügyi keretet és a gazdasági újjáépítési csomagot azonban megvétózhatják, példátlan költségvetési válságot idézve elő ezzel.

Külföldi politikusok és elemzők azzal nyugtatgatják magukat, hogy a lengyel és a magyar politikusok csak blöffölnek. Fenyegetésükkel csupán kedvezőbb pénzügyi pozíciót akarnak kivívni maguknak, hogy aztán a többletforrásokért cserébe az utolsó pillanatban beadják a derekukat. Mások úgy gondolják, hogy a jogállamiság általánosan elfogadott definíciójával lehetne menteni a helyzetet. Bár kétségtelenül az egész vita leggyengébb pontja az, hogy mind a mai napig nincs a jogállamiságnak egy mindenki által elfogadott, nem vitatott meghatározása, mára, úgy tűnik, a lengyel és a magyar kormány számára már nem ez a probléma.

Úgy gondolják, hogy ebben a kérdésben nincsen pozitív végösszegű játszma: amennyit engednek az új megállapodásból érvényesülni, annyival csorbul a tagállami önállóság. Ennek megakadályozásáért pedig, úgy tűnik, a legmagasabb árat is vállalják.

Az Európai Unióban konfliktus esetén megszokott megoldás most nem tűnik járható útnak. Ebben a kérdésben senki nem akar további kompromisszumot kötni, sem a lengyel és a magyar kormány, sem pedig a megállapodást kidolgozó, illetve azt támogató uniós intézmények és tagállamok. Az egész konfliktus egyre inkább egy „ki kapja félre a kormányt?” versenyre emlékeztet, amiben a teljes siker éppen úgy benne van, mint a tragikus szerencsétlenség.

A szerző jogász, politológus, az Európai Bizottság volt magyarországi biztosa

Borítókép: Az Európai Parlament brüsszeli ülésterme. MTI/EPA/Olivier Hoslet