Óriási megszorítást ír elő az új alkotmány

Neményi Judit és Oblath Gábor cikke

Úgy látjuk: amennyiben az alaptörvény tervezetének 36. és 37. cikkében szereplő, az államadósság alakulásához kapcsolódó paragrafusokat változatlan formában fogadja el a parlament, akkor a mindenkori kormányok két rossz között választhatnak: vagy közgazdaságilag értelmetlen szabályok áldozatává teszik az országot (tartós gazdasági visszaesést idéznek elő), vagy folyamatos alkotmánysértést követnek el.  A magunk részéről az utóbbit tekintjük a kisebbik rossznak, jónak azonban azt tartanánk, ha az Alaptörvénybe a jelenlegiek helyére pontosan megfogalmazott, érthető és közgazdaságilag megalapozott szabályok kerülnének.

Cikkünk az Országgyűlés honlapján található törvényjavaslat államadósság-szabályaira hivatkozik. Ezt fontos hangsúlyozni, mert az újabb szöveg egy lényeges pontban különbözik attól a korábbi tervezettől: olyan kiegészítést tartalmaz (mi a teendő addig, amíg a tartós szabály életbe lép – lásd 36. cikk 5. paragrafusát), amely a korábbi szöveg kétértelműségét azzal szünteti meg, hogy egy közgazdaságilag kifejezetten értelmetlen és megvalósíthatatlan szabályt ír elő.

Először az államadóssághoz kapcsolódó alapfogalmakat és néhány egyszerű összefüggést kell felidéznünk. Ennek indokoltságára az Alaptörvény részletes indoklásának következő két passzusa hívja fel a figyelmet. A 36. cikk indoklásában ez áll: "A Javaslat idején az államadósság szintje a múltbeli körülmények folytán a Javaslatban előirányzott 50 százalékos szintnél jóval magasabb, a Javaslat ezért ezen körülmények fennállásáig az államadósság csökkentésére irányuló költségvetés elfogadását tűzi ki célul."

A 37. cikk indoklásában pedig a következőket olvashatjuk: “A Javaslat az államadósság tartós és tendenciaszerű csökkentését tartja kívánatosnak, ennek megfelelően az államadósság azon szintjét, amely felelős gazdálkodás mellett tolerálható, a bruttó hazai termék felében – az európai uniós követelményekből fakadó értéknél jelentősen kisebb összegben – határozza meg."

Az első mondatban az államadósság "szintje" egyértelműen rátát (százalékot), a másodikban viszont értéket, illetve összeget jelent. Az "államadósság" csökkentését pedig nehéz másként értelmezni, mint az adósság értékének (összegének) mérséklését. Azért indulunk ki a törvényjavaslat indoklásából, mert egyébként arra is gondolhatnánk, hogy a törvényjavaslatot pontatlanul, illetve a szándékolttól eltérő módon fogalmazták meg, miközben a mögöttes koncepció egyértelmű és világos. Az indoklásból kiderül, hogy ez nem így van.

Fogalmak és összefüggések

Az államadósságról gondolkodva (illetve rá vonatkozó törvényi szabályokat alkotva) fontos megkülönböztetni az államadósság nominális összegét (forintban vagy például euróban kifejezett értékét), annak relatív mértékétől (az államadósság GDP-hez viszonyított arányától), vagyis az adósságrátától, amely az állam eladósodottságát tükrözi. A szakmában megszokott szóhasználat szerint az "államadósság" kifejezés önmagában az előbbit, vagyis az állami adósság nominális nagyságát (összegét, értékét, terjedelmét) jelenti. Az államadósság nominális növekedése nem feltétlenül jelent gondot a gazdaság fejlődése szempontjából, ellenben az adósságráta folytonos emelkedése a fenntarthatatlan fejlődési pálya egyik legbiztosabb szimptómája.

Az államadósság nominális nagyságát kétféle hatás változtatja évről évre: a költségvetési deficit nominális nagysága és a belföldi valuta árfolyamváltozása (amely utóbbi növeli vagy csökkenti a devizában fennálló adósság hazai valutában kifejezett értékét). Az államadósság nagysága általában nő, mert a kormányzati bevételek többnyire elmaradnak a kiadásoktól. Lehetnek azonban kivételek. Ilyen eset, ha az állam jelentős privatizációs bevételekhez jut, vagy korábban felhalmozott magánnyugdíj-pénztári megtakarításokat vesz át, és ezeket az összegeket adósságának csökkentésére fordítja. Olykor az is előfordul, hogy a költségvetés egyenlege többletbe fordul.

Az adósságráta mérséklődéséhez - növekvő gazdaságban - nincs szükség arra, hogy az államadósság nominálisan csökkenjen. Ehhez elegendő, hogy az adósság lassabban növekedjen, mint a megtermelt jövedelem (a GDP). Ha eltekintünk az árfolyamváltozás miatti adósságváltozástól, akkor az adósság növekedési üteme megegyezik a költségvetési deficitnek az előző év végi adóssághoz viszonyított arányával. Ennek alapján az adósságráta csökkenésének feltétele az államháztartás egyenlegére nézve is meghatározható: ehhez az szükséges, hogy a deficit/GDP ráta kisebb legyen, mint az előző évi adósságrátának és a nominális gazdasági növekedésnek a szorzata.

Az adósságráta mérséklődését előmozdítja, ha csökken a költségvetési deficit/GDP arány - javul/többletet mutat az elsődleges (kamatok nélkül számított) egyenleg, illetve mérséklődik az adósságra fizetett kamat rátája - és ha gyorsabb növekedésre kapcsol a gazdaság.

A következményekről

Az Alaptörvényre vonatkozó javaslat nem a közgazdasági szakmában szokásos fogalmakkal operál, és nincs tekintettel az imént hivatkozott alapösszefüggésekre. A fentekben láthattuk, hogy az indoklás fogalomhasználata legalábbis nem egyértelmű, ez azonban a törvényjavaslat 36. és 37. cikkének vonatkozó részeire is érvényes. A tervezet szövegében az államadósság szintje, az államadósság mértéke és a kiegészítés nélküli államadósság kifejezések egyaránt előfordulnak, anélkül azonban, hogy bármelyik is definiálva volna.

A frissen bekerült rész (a 36 cikk 5. paragrafusa) pedig egyetlen mondatban használja mindhárom terminust: az államadósság "értékét" annak egy másik helyen tárgyalt "mértékével" hasonlítja össze, avégett, hogy az "államadósság" csökkentésére vonatkozó kötelezettséget írjon elő. Az említett másik hely (a 37. cikk 2. paragrafusa), amely az adósságszabályt tartalmazza, egy kritikus szintről szól: "a Kormány az állam nevében nem vehet fel olyan kölcsönt és nem vállalhat olyan pénzügyi kötelezettséget, amely azt eredményezné, hogy az államadósság szintje meghaladja a megelőző naptári év bruttó hazai terméke értékének felét."

Az erre a szabályra hivatkozó, 36 cikk 5. paragrafusa pedig szó szerint a következő: "Mindaddig, amíg az államadósság mértéke a 37. cikk (2) bekezdésében meghatározott értéket meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság csökkentését tartalmazza."

Összefoglalva: mindaddig, amíg az államadósságnak az előző évi GDP-hez viszonyított aránya nem csökken 50 százalékra (ma ez a ráta 80 százalék felett van), az államadóságot csökkenteni kell. Következésképpen az Alaptörvény életbe lépésétől kezdve az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely a bevételeknél kisebb kiadásokkal számol, azaz költségvetési többletet irányoz elő.