Közpénz, közfeladat, közérdekű adat

Az Index hírportál munkatársa, Tenczer Gábor, újságírói hivatásának írott és íratlan szabályait és talán nyomozói ösztönét követve nyomába eredt napjaink egyik gyanús közéleti rejtélyének, a fővárosi Margit-híd felújításával kapcsolatos – talán nem túlzás a jelző – botrányos pénzügyeknek és kivitelezési anomáliáknak. Ebben az írásban nem érzem feladatomnak, hogy akár csak röviden is összefoglaljam az oknyomozás eddigi fordulatait és eredményeit, hiszen maga Tenczer Gábor jó ideje újra és újra jelentkezik valamilyen aktuális értesüléssel, és anyagait az Indexen Hídpénz rovatcím alatt közzé is teszi.

Nem krónikát írok tehát, csak személyes véleményemet és reakcióimat kívánom megosztani a jogászszakmai közvéleménnyel annak okán, hogy a napokban kihirdetett első fokon ítéletet a Fővárosi Bíróság az úgynevezett Margit híd perben. A bíróság az adatok kiadását kérő felperes keresetét elutasította.

Az ítélet írásbeli indoklását természetesen mindenképpen érdemes megvárni, de így első hallásra a rendelkező rész tartalma megdöbbentőnek hangzik. A bíró – természetesen csak a fenti posztban leírtakra támaszkodva mondom – vitatható döntést hozott.

Menjünk végig sorjában a felvetődött fogalmakon. Lényegében két ilyen van, a közérdekű adat és az üzleti titok fogalma.

A közfeladat-ra vonatkozó adat közérdekű adat; ebben végső soron mindenki egyetért. A kérdést tehát egy logikai lépéssel hátrébb toltuk; meg kell válaszolni, hogy mi tekintendő közfeladatnak.

1. Közfeladat.

A közfeladat jogi fogalmának három lehetséges értelmezése a fiskális, a pozitivista és a funkcionális értelmezés. Ezekről röviden:

1.1. A fiskális értelmezés szerint az a tevékenység, szolgáltatás tekintendő közfeladatnak, amely teljes egészében vagy döntő hányadában közpénz (pl. állami, illetve önkormányzati költségvetés, társadalombiztosítási alap, EU-támogatás) felhasználásával valósul meg.

1.2. A pozitivista értelmezés szerint azt kell megkívánnunk a közfeladati minőség kimondásához, hogy az adott tevékenységet egy jogszabály (lehetőleg törvény) ilyenként – ti. közfeladatként – határozza meg.

1.3. A funkcionális értelmezés szerint a jogalkalmazó akkor állapíthatja meg egy tevékenységről, hogy közfeladat, ha a feladat jellege szerint az közérdeket szolgál, és gyakorlatilag – figyelembe véve például a mérethatékonyság követelményeit – csak közösségi (társadalmi) összefogással valósítható meg. Természetesen ez a harmadik a legbonyolultabb módszer, és ez kívánja meg a leginkább alkotó gondolkodást, a legnagyobb intellektuális felkészültséget és bátorságot a jogalkalmazótól.

A vizsgált esetben (Margit híd) szerencsére szó sincs arról, hogy az 1.3-ig el kellene jutnunk az értelmezésnél. A bíró nyugodtan megállapíthatta volna az 1.1. alapján is, hogy közfeladatról van szó.

Tekintsük továbbá a közérdekű adat törvényi fogalmát az 1992. évi CXIII törvény 2. § szerint:

„4. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől;”

Két fontos kulcsmomentumot emeljünk ki. A közérdekű adat attól az, ami, hogy közfeladatot ellátó szerv kezelésében van, és/vagy (ezt jelenti a „valamint” kötőszó) közfeladatot ellátó szerv tevékenységére vonatkozik. Közérdekű adatról beszélünk tehát akkor is, ha az adat történetesen nem az adott közfeladatot ellátó szerv, hanem más szervezet vagy személy kezelésében van, de a közfeladat ellátására, a közfeladatot ellátó szerv tevékenységére vonatkozik.

A Fővárosi Önkormányzat közfeladatot lát el; ilyen többek között Budapest közlekedési infrastruktúrájának üzemeltetése. Ez a tevékenysége kiterjed a közlekedési létesítmények (így a Margit híd) karbantartására is. A feladat ellátásával kapcsolatos adatok teljes körűen közérdekűek. Közérdekű jellegüket akkor is megőrzik, ha egyes adatokat – például ilyenek lehetnek az alvállalkozói szerződések – közvetlenül nem az önkormányzat kezel. Tehát nincs törvényi akadálya ezen adatok megismerésének.

2. Üzleti titok

A polgári törvénykönyv (Ptk.) VII. fejezete az úgynevezett „személyhez fűződő jogok” körében tárgyalja az üzleti titkot. Eszerint az üzleti titok a magántitok fogalmának üzleti érdekviszonyokra vonatkozó kiterjesztése. A Ptk. 81. § (2) bekezdése szerint a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó adatok üzleti titkot képezhetnek, ha nyilvánosságra kerülésük vagy illetéktelenek általi megszerzésük, felhasználásuk a jogosult jogszerű pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekeit sértené vagy veszélyeztetné. Az üzleti titok fogalmának az is lényeges eleme, hogy az adat titokban tartása érdekében a jogosult a szükséges intézkedéseket megtette; bármit jelentsen is ez...

Eddig rendben is volnánk.

Az adatkezelő üzleti titokra való hivatkozása azonban a Ptk. 81. § (3) bekezdése szerint nem áll meg akkor, ha a titokban tartani kívánt adat
– az állami és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve
– az európai közösségi támogatás felhasználásával,
– költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel,
– az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével
kapcsolatos adat.

Bár az adat nyilvánosságra hozatala ebben az esetben sem eredményezheti olyan adatokhoz
– így különösen technológiai eljárásokra,
– műszaki megoldásokra,
– gyártási folyamatokra,
– munkaszervezési és logisztikai módszerekre, továbbá
– know-how-ra vonatkozó adatokhoz
való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna.

Ez tehát egy kivételt támasztó rendelkezés. A kivétel alól is van azonban egy „alkivétel”, amely szerint ez nem akadályozhatja meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét. Tehát – mint a Ptk. magyarázata is rámutat – a törvényi kivétel sem abszolút hatályú. Ha ugyanis az adatra a fenti feltételek fennállnak, de az üzleti titok fenntartása azzal a jogkövetkezménnyel járna, hogy emiatt a közérdekből nyilvános adat megismerése nem lehetséges, a kivétel nem érvényesül.

A Ptk. rendelkezései még ennél is messzebb mennek.

A 81. § (4) bekezdése ugyanis kifejezetten előírja, hogy aki az államháztartás valamely alrendszerével pénzügyi, illetve üzleti kapcsolatot létesít, kérésre köteles még a jogviszonnyal összefüggő és közérdekből nyilvános adatokra vonatkozóan is tájékoztatást adni.

A közérdekből nyilvános adat fogalmának meghatározását az adatvédelmi törvény (a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény) 2. § 5. pontja olyan adatként határozza meg, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét valamely törvény közérdekből elrendeli. Itt tehát a tényleges törvényi rendelkezés nélkülözhetetlen alaki feltétel. A közérdekből nyilvános adat egyfajta fából vaskarika; a személyes adatok egy része tartozik például ebbe a körbe – tipikusan a közfeladatot ellátó szerv nevében eljáró személynek a közfeladatával kapcsolatos személyes adata (pl. rendőri azonosítószám) – meg minden más, amit törvény ilyenként meghatároz.

A felvilágosítás úgy is történhet, hogy az adatokat az adatkezelő szerv honlapján vagy úgynevezett hirdetményi lapjában teszik közzé.

Ha a közérdekből nyilvános adat megismerhető abban az esetben, ha az államháztartás valamely alrendszerével létesített üzleti kapcsolatról szól, hogyne volna megismerhető a közérdekű adat.

3. Következtetések

A rendelkezések szellemét tekintve azt találjuk, hogy a jogalkotó kifejezetten nyilvánosságpárti, a jogrendszer tehát a társadalom és az állami működés – benne a gazdálkodással kapcsolatos tevékenység – átláthatósága érdekében csak minimális mértékben engedi korlátozni a közfeladatokkal, sőt általában a közszférával kapcsolatos adatok megismerhetőségét.

Ezt a törekvést olvashatjuk ki még az állami vagyonról szóló törvényből is. Ugyanis a 2007. évi CVI. törvény 5. § (1) bekezdése szerint az állami vagyonnal való gazdálkodásra és az azzal való rendelkezésre vonatkozó, közérdekű adatnak nem minősülő minden adat közérdekből nyilvános. Külön törvény az adat megismerhetőségét korlátozhatja ugyan, de itt is teljesen egyértelmű a nyilvánosságra való törekvés.

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény – azon túlmenően is, hogy preambulumában egyebek mellett a nyilvánosság elvének érvényesítésére hivatkozik – a 15/B. § (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy az államháztartás pénzeszközeinek nettó ötmillió forintot meghaladó értékű felhasználásával megvalósuló építési beruházásra vonatkozó szerződések
– megnevezését (típusát),
– tárgyát,
– a szerződést kötő felek nevét,
– a szerződés értékét,
– határozott időre kötött szerződés esetében annak időtartamát,
– valamint az említett adatok változásait
közzé kell tenni a szerződés létrejöttét követő hatvan napon belül. A közzétételről az állami, illetve önkormányzati szerv nevében szerződést kötő személy gondoskodik. Nem mellékes körülményként itt felvetődik a fővárosi önkormányzat mulasztása, hiszen a felelős gazdálkodás körében arról mindenképpen gondoskodnia kellett volna, hogy a fővállalkozó gazdasági tevékenységét alaposan megismerje, és ki kellett volna építenie a kivitelezési munkák nyomon követésének rendszerét. Ebben az esetben közvetlenül az önkormányzat képes volna válaszolni a beruházással kapcsolatos közérdekű adatkérésekre.

Ebben a rendelkezésben arról nincs szó, hogy csak a fővállalkozói szerződés volna közzétehető. Semmilyen törvényi akadálya nincs az alvállalkozói szerződések megismerhetővé tételének.

A szóban forgó esetben az alperes Margit híd Konzorcium üzleti titokra való hivatkozása – valószínűleg szándékosan – téves jogértelmezésen alapul. Súlyos jogalkalmazói hibának tartom továbbá, hogy a bíró belement a közfeladat fogalmának – egyébként téves eredményre vezető – értelmezgetésébe ahelyett, hogy helyt adott volna a közérdekű adatok nyilvánosságának.

A szerző a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Informatikai és Kommunikációs Jogi Tanszékének vezetője, egyetemi docens.