Lesz Európai Egyesült Államok?

Csütörtökről péntekre virradóra az EU tagállamainak vezetői letudták a kötelező kört. Megállapodtak, hogy létrehozzák a bankuniót, és az ehhez szükséges közös európai bankfelügyelet felállításának legfontosabb részleteiben is kompromisszumot kötöttek. A teljes bankunióhoz szükséges bankszanálás és betétbiztosítás részleteit a kövektező fél évben dolgozzák ki, és ha minden összejön, akkor 2014 januárjától élesedhet a rendszer. Az EU integrációja szempontjából ez mérföldkő lesz. A belépés csak az eurót használóknak lesz kötelező, de a zónán kívüliek is csatlakozhatnak. Az esetleges magyar csatlakozásról még nincs döntés.

Az ördögi kör szétvágása

A mostani európai gazdasági válság egyik fontos tanulsága, hogy a bankok és az államok egymás helyzetét nagyon gyorsan képesek aláásni. Ha egy tagállamban a bankok (vagy akár egyetlen nagy bank) bajba kerül, akkor az államnak kell kisegítenie, amitől az állam eladósodik. A bajban lévő bankok visszafogják a hitelezést, és ez rontja a növekedés lehetőségét. Az állam közben eladósodása miatt megszorításokra kényszerül, és ez szintén akadályozza a növekedést. Ha az állam eladósodása az első probléma, akkor a megszorítások fékezik a gazdaságot, ami a bankok helyzetét rontja. Különösen rossz ilyenkor a helyzet, ha sok pénzt fektettek a bankok állampapírokba.

Az ír válság például azzal kezdődött, hogy az ír bankok túl sok be nem hajtható jelzáloghitelt adtak. Az ír bankrendszer megmentésére elképesztően nagy összeget költött az addig racionálisan költekező állam, amitől Írország iszonyatosan eladósodott. Spanyolországban is a bankok helyzete roppant meg először, szintén az ingatlanbuborék miatt. Görögországban viszont az állam adósodott el brutálisan, és az ebből következő megszorítások évek óta recesszióban tartják a gazdaságot. Ráadásul a görög állampapírok elértéktelenedtek, a bankoknak el kellett engedniük az athéni kormánnyal szembeni követeléseik nagyobbik részét.

A bankunió az ilyen típusú ördögi köröket hivatott szétvágni. A megoldás azért is égetően fontos, mert a tagállamok, és az egyes bankok válságai fertőzőek: a szorosan összefüggő európai gazdaságok egymást rántják maguk alá, ahogy a több országban működő bankok baja sem marad az országhatárokon belül.

Megelőzés és tűzoltás

A bankunió két eszközzel jelenthet megoldást. Egyrészt az ír és a spanyol példák azt mutatták, hogy a nemzeti felügyeletek nem feltétlenül hatékonyak. Túl elnézőek voltak, és a a helyi politikai-pénzügyi érdekektől független, távolabbi, közös felügyelet hatékonyabb lehet. Vagyis az ingatlanbuborékok talán nem nőhettek volna ekkorára, ha egy nemzetközi stáb elfogulatlanul figyeli őket.

A másik nagyon fontos eszköz a közös mentőcsomag lehetősége lehet. Vagyis ha baj van, akkor nem az állami költségvetésből kell szanálni a bankokat, hanem valamilyen közös alapból, és így a bankok nem tudják magukkal rántani az államokat. Éppen ezért volt áttörés, hogy a júniusi EU-csúcson elvi beleegyezését adta a tanács abba, hogy a spanyol bankok közvetlenül kaphassanak támogatást az ESM-ből (az EU mentőcsomagokra létrehozott alapjából), és ne csak a spanyol államon keresztül. Utóbbi esetben ugyanis a spanyol államadósság tovább növekedett volna.

Mi legyen előbb: tyúk vagy tojás?

A kását azonban nem eszik ennyire forrón. A déli államok ugyanis erre a közös mentőcsomagra koncentrálva tárgyaltak a bankunióról, a stabil északiak (különösen Németország) viszont a közös felügyeletre figyeltek.

Ahogy az összes föderációs terv vitája végső soron oda vezethető vissza, hogy előbb a szolidaritás erősödjön, vagy a szuverenitás csökkenjen. A német álláspont itt is világos, ugyanúgy, mint az eurókötvények esetében: szó sem lehet addig az adósság szétterítéséről, amíg nincsenek kőkemény közös felügyelet alatt a költségvetések. És ez a bankunió esetében azt jelenti, hogy a közös bankszanálási tervről addig nem akarnak a németek egyeztetni, amíg a közös bankfelügyeletről nincs megállapodás. A közös bankmentő csomagra áhítozó tagállamoknak pedig az lenne a fontos, hogy a két lépést legalább egyszerre hozza meg az EU. Mivel a pénzre sóvárgók helyzete kiszolgáltatottabb, ezért a német igények szerint haladnak inkább a folyamatok.

Csütörtökről péntekre virradó éjjel a felügyelet létrehozásában állapodtak meg. A bankok közös szanálási rendszeréről és a bankbetétekre szóló közös garanciáról csak 2013 március végéig kell döntenie a tanácsnak. A teljes jogszabályalkotás pedig június végéig húzódhat.

Abban is megegyeztek most, hogy ha elkészül a közös felügyelet részletes terve, azt is szabályozzák, hogy a bankok hogyan férhetnek hozzá az ESM-hez, vagyis ahhoz a pénzügyi alaphoz, ami első körben lehetővé tenné a bankmentéseket, amíg a szanálást biztosító rendszer nem áll fel. Ilyen értelemben a déliek elérték azt, hogy a felügyelet és a mentési lehetőség egyszerre élesedjen.

Ördög a részletekben

A tagállamok pénzügyminiszterei (az úgynevezett Ecofin) már a csütörtöki csúcs előtt megállapodtak a bankfelügyeleti rendszer alapvetéseiben. Hosszúra nyúlt, szerda estétől csütörtök reggelig tartott az a vita is.

Az egyik nagy kérdés az volt, hogy mely bankokat felügyelje a közös hatóság. Az világos volt, hogy az EU mind a nyolcezer (vagy akár az eurózóna mind a hatezer) bankját képtelenség lesz felügyelni. Ám a mikortól elég nagy egy bank ahhoz, hogy a közös ellenőrzés alá tereljék, az nagy vitákat okozott. Ráadásul a két nagy tagállam, Franciaország és Németország képviselte a két szélsőséget. A németek azt akarták, hogy a landesbankoknak nevezett német takarékszövetkezetek ne legyenek benne a merítésben, ezért ők a nagyon nagy méretnél akarták meghúzni a határt.

Franciaországban viszont nincsenek ilyen kisebb bankok, ott a nagyok uralják a piacot, ezért ők jó alacsonyan húzták volna meg a határt, nehogy az legyen, hogy másoknak maradjon kibúvójuk, nekik meg nem. A németek 50 milliárd euró mérlegfőösszegnél, a franciák 2,5 milliárdnál akarták a határt. Végül kompromisszumos megoldás született: 30 milliárd euró, vagy az anyaország GDP-jének 20 százalékának megfelelő mérlegfőösszeg lett a határ.

Az OTP kerülhetne közös felügyelet alá

Ezzel a magyar bankok közül egyedül az OTP lett olyan, amire vonatkozna a közös felügyelet, amennyiben Magyarország csatlakozna a rendszerhez. A magyar csatlakozásról még nincs döntés, ezt Orbán Viktor már a csúcs előtt is csak későbbre ígérte. A csatlakozás csak az eurózóna tagjaira nézve lesz kötelező. A csatlakozás hátránya, hogy Magyarországnak újabb darabot kellene átadnia szuverenitásából. A kimaradás veszélye viszont az lehet, hogy ronthat az érintett magyar bankok (illetve mostani állás szerint az OTP) versenyképességén, ha nincs mögötte egy olyan védőháló, amit a közös felügyelet mögött felállítandó mentőcsomag jelenthet majd egyszer.

A közös felügyelet nem jelenti majd a nemzeti hatóságok megszüntetését. Azonban a közös felügyelet alá vont bankok esetében a végső szót a közös felügyeleti szerv mondhatja majd ki.

Az EKB alatt, de inkább mellett lesz a felügyelet

További nagy vita volt arról, hogy milyen szervezet végezze el ezt a közös felügyeletet. Hamar világossá vált, hogy a lisszaboni szerződés módosítása nélkül ezt csak a frankfurti központú Európai Központi Bankra (EKB) lehet rábízni. A lisszaboni szerződést módosítani csak többéves küzdelemmel lehet, és fel sem merült, hogy a 2014-es EP-választások előtt erről akár gondolkodni is elkezdjenek. Maradt tehát az EKB. Azzal viszont két baj is van.

Az egyik, hogy a monetáris politika meghatározása és a felügyeleti tevékenység nem lehet egy hatóságnál, hiszen ez káros összefonódásra adhat lehetőséget. (Éppen azért berzenkedett az EU amiatt, hogy Magyarországon összevonják PSZÁF és az MNB feladatait, mert nem bíztak eléggé a két tevékenység intézményen belüli szétválasztásának sikerében.)

Dönteni kellett tehát arról, hogy az EKB felügyeleti részének nem lesz köze a monetáris politikát meghatározó részéhez, ezt EU-s szlengben el is nevezték „kínai nagyfalnak”.

A másik nagy probléma az volt, hogy az EKB-ban csak az eurót használó országok képviseltetik magukat, viszont a közös bankfelügyeletet ki akarták nyitni a zónán kívüliek előtt is. Magyarországnak is alapvető érdeke volt, hogy világos döntés szülessen arról, hogy a zónán kívüli csatlakozók is egyenlő befolyást kaphassanak a felügyeletben a zónatagokkal.

Ezt úgy oldották meg, hogy a döntésekhez nemcsak sima többség, hanem a zónán belüli, és a zónán kívüli országok képviselőinek is külön-külön minősített többségi álláspontra kell majd jutniuk egy-egy döntés kikényszerítéséhez.

Hárman biztos kimaradnak

A csúcs előtt annyi volt biztos, hogy a felügyelethez Nagy-Britannia, Svédország és Csehország nem akar csatlakozni, de vétózni sem akarnak. A britek igyekeznek kívül maradni minden közös pénzügyi szabályozásból, mindig és mindenáron. A svédek azért aggódnak, mert a zónához tartozó Finnországban és Észtországban fontos szerepe van bankjaiknak, de ők maguk nincsenek benne a zónában, és így látják megoldhatónak, hogy elegendő kontrolljuk maradjon saját bankjaik felett. A csehek aggodalma éppen fordított: ott a zóna bankjai adják a pénzügyi szektor 95 százalékát, és e kiszolgáltatottság miatt akarnak minél több felügyeleti jogot nemzeti hatáskörben tartani.

Tovább az egyesülési úton?

A csúcs hivatalosan nem csupán a bankunió részleteinek megvitatásáról szólt, hanem a nagy föderációs terv megtárgyalásáról is. Még a nyáron bízták meg a négy elnököt, hogy dolgozzon ki menetrendet, hogyan fokozódjék az európai integráció, aminek akár egy föderatív szerveződés is lehetne a vége. A munkával megbízott négy elnök Herman Van Rompuy (tanácsi elnök), José Manuel Barroso (bizottsági elnök), Mario Draghi (EKB-elnök) és Jean-Claude Juncker (Eurogroup elnök) voltak. Ők jutottak arra, hogy a politikai unióban végződő folyamat első lépése a bankunió legyen.

Úgy tűnik, hogy a nagy föderációs terv többi lépését időben erősen kitolták. Már a bankunió megvalósítása is csúszásban van a kora ősszel tervezett menetrendhez képest. Az egész folyamat nehézkessége pedig különösen szembetűnő, ha figyelembe vesszük, hogy a bizottság saját integrációfokozó terve (EU-s nyelven a blueprint) olyan dolgokat ír, mint a nemzeti költségvetésekkel szembeni brüsszeli vétójog, vagy az eurókötvények bevezetése. Ilyenekről egyelőre szó sincs. Másrészt viszont Herman Van Rompuy péntek hajnalban azzal dicsekedett, hogy a bankfelügyeletről szóló megállapodás elképesztően hamar, alig néhány hónap alatt megvolt, és már ez is fantasztikus eredmény.

A most tárgyalt távlati tervben szó van valamiféle költségvetési alapról, ami kifejezetten az eurózónára vonatkozna, illetve egy ezzel összefüggő szerződéses rendszerről. Ez azt jelentené, hogy ha Brüsszel egy országnál veszélyes eladósodási kockázatot jelezne, akkor az adott tagállamnak szerződést kellene kötnie a bizottsággal, hogy megoldja a problémát, ám ehhez valamennyi pénzt is kaphatna egy közös keretből. Például ha az EU Málta nyugdíjrendszerétől féltené az euró stabilitását, akkor a brüsszeli tanácsok szerint a vallettai kormánynak meg kellene reformálnia a rendszert, de ehhez valamennyi pénzt is kaphatna a közösből. E terv részleteinek kidolgozását most eltolták, a konkrétabb terveket csak nyár közepén veszi majd újra elő a tanács.

Ez se piskóta

A mostani csúcs nagy lépést tett a bankunió megteremtése felé, ami azt jelenti, hogy egy konkrét ügyben sikerült modellezni a nagy föderációs tervet is: a szuverenitás csökkentése és a cserébe nyújtott szolidaritás növelése elvét egy konkrét, és sok pénzt kockáztató rendszerben elkezdik alkalmazni. Hogy innen tovább akar és tud-e majd menni az EU (vagy legalábbis az eurózóna) a még erősebb integráció felé, az csak hónapok, de inkább évek múlva derülhet ki. Ám ha csak a bankunió esetében sikerül belátható időn belül megerősíteni az integrációt, már az is jelentősen átalakítja az eurózóna belső rendszerét.