A köztársasági elnök jogkörei, avagy mit tehet és mit nem a magyar államfő

Az Alaptörvény megfogalmazása szerint a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett.

Ezzel együtt nemzetközi összehasonlításban a magyar államfőnél vannak nagyobb hatalommal felruházott elnökök. Így például az Egyesült Államok elnöke egy személyben testesíti meg a törvényhozó hatalomtól elkülönült végrehajtó hatalmat.

Jelentős politikai hatalom koncentrálódik a francia és az orosz elnök kezében, ahogy kiterjedt jogköre van a lengyel és a román államfőnek is. A magyar alkotmányos megoldáshoz leginkább a cseh és a német szabályozás hasonlít, ahol az elnököt szintén nem közvetlenül a nép, hanem a parlament választja.

Befolyásolja a törvényhozás menetét

Az államfőnek már a parlamenti választások után szerepe van az Országgyűlés és a kormány megalakulásában, hiszen a választást követő harminc napon belüli időpontra összehívja az Országgyűlés alakuló ülését, majd javaslatot tesz a parlamentnek a miniszterelnök személyére, valamint a miniszterelnök javaslatára kinevezi a minisztereket.

Az elnök törvényt, országos népszavazást kezdeményezhet. Az Országgyűlés által elfogadott törvényt a kézhezvételétől számított öt napon belül aláírja, és elrendeli annak kihirdetését. De egyáltalán nem automatikus ez a jogköre. A két legfontosabb jogosítványa ugyanis a politikai és az al­kotmányossági vétó, mivel ezekkel az eszközökkel, ha kor­látozott mértékben is, de befolyásolni tudja a törvényhozás me­netét:

1. ha egy törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet, azt az aláírás előtt észrevételeinek közlésével megfontolásra visszaküldheti az Országgyűlésnek (politikai vétó);
2. ha egy elfogadott törvényt vagy annak valamely rendelkezését Alaptörvény-ellenesnek tartja, annak aláírása előtt megküldi vizsgálatra az Alkotmánybíróságnak (alkotmányossági vétó).

Alkotmányossági vétóval viszonylag ritkán élnek az államfők. Göncz Árpád megbízatásának tíz éve alatt nyolc alkalommal fordult az Alkotmánybírósághoz. Mádl Ferenc öt év alatt tizennégyszer, Sólyom László ugyancsak fél évtized alatt tizenhétszer, Schmitt Pál szűk két éve során egyszer sem, Áder János nyolcszor, míg Novák Katalin kétszer élt alkotmányossági vétóval.

Irányít, de nem vezet a főparancsnok

A köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka is. Ennek keretében a honvédelemért felelős miniszter előterjesztésére jóváhagyja az ország fegyveres védelmének tervét, kinevezi és felmenti a Magyar Honvédség parancsnokát, a honvédségi szervezetek részére okirattal csapatzászlót adományoz. Arra a kérdésre, meddig terjed az államfő főparancsnoki jogköre, az Alkotmánybíróság 1991-ben hozott határozatában elvi éllel leszögezte:

A fegyve­res erők főparancsnoka a fegyveres erőkön kívül áll, azoknak irányítója, és nem vezetője.

Az államfő mindezeken túl külkap­csolatai­ban képviseli a magyar államot, megbízza és fogadja a nagyköve­teket, de nemzetközi szerződéseket is köt. Javaslatot tesz a miniszterelnök, a Kúria elnöke, az OBH elnöke, a legfőbb ügyész és az alapvető jogok biztosa személyére, kinevezi az államtitkárokat, a Magyar Nemzeti Bank, a Gazdasági Versenyhivatal, a Költségvetési Tanács elnökét, a hivatásos bírákat, az egyetemi tanárokat, megbízza az egyetemi rektorokat, előlépteti a tábornokokat.

Döntési jogkörök ellenjegyzéssel

Az Alkotmánybíróság imént idézett határozatában azt is hangsúlyozta, hogy a köztársa­sági elnök személyének sérthetetlensége folytán nem visel politi­kai fele­lősséget az Országgyűlés­sel szemben. Az úgynevezett politikai felelőtlenségből következik, hogy számos döntése – így a kinevezési jogkör gyakorlása, az állami kitüntetések adományozása, az egyéni ke­gyelmezés vagy az állampolgársági határozat – minisz­teri ellenjegyzéshez kötött.

A kegyelmi jogkör nem jogorvoslati fórum, a kérelemben foglaltak mérlegelésekor az államfő nem az ítéletet (az elítélt bűnösségét vagy a büntetés mértékét) vizsgálja felül, hanem olyan szempontokat mérlegel, amelyekre a bíróság nem lehetett tekintettel.

1990-től napjainkig a mindenkori államfők 29 717 ügyből 1680-ban adtak kegyelmet. A legtöbb kegyelmet Göncz Árpád adta (1245), míg Mádl Ferenc 138, Sólyom László 106, Schmitt Pál 23, Áder János 120, Novák Katalin 48 alkalommal élt ezzel a jogkörével.

Ami az ellenjegyzést illeti, a legnagyobb vihart Dávid Ibolya igazságügyi miniszter döntése keltette. Göncz Árpád 1998 őszén elnöki végrehajtási kegyelmet adott Kunos Péter bankárnak, akit egy jogilag vitatott ügyben két év börtönbüntetésre ítéltek. Dávid Ibolya azonban nem ellenjegyezte a kegyelmi határozatot, így először fordult elő, hogy a köztársasági elnök nem élhetett kegyelmi jogával.

De ő dönt az önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter előterjesztésére városi cím adományozásáról, község alakításáról, egyesítéséről, illetőleg a községegyesítés megszüntetéséről, város és község elnevezéséről is. Az államfő legutóbb Kiskunlacházának és Nyírbogátnak adományozott városi címet.

A TEK védi az elnököt

Az Alkotmánybíróság az elmúlt három évtizedben több alkalommal is foglalkozott az államfő jogkörének, hatalmának korlátaival. 1991-ben született határozatukban megállapították:

csak akkor alkotmányos a kinevezés, il­letve a jóváhagyás megta­ga­dása, ha a köztársasági elnök alapos okkal arra kö­vetkeztet, hogy a javaslat teljesí­tése az államszerve­zet demokrati­kus működését súlyosan zavarná.

2007-ben a kitüntetések adományozásának jogköre kapcsán pedig kifejtették:

A Magyar Köztársaság alkotmányos ér­tékrendjébe ütköző kitünte­tési elő­ter­jesztés kap­csán a köztársasági elnök joga, hogy az elő­terjesztést ne írja alá, a kitüntetés adományozását megtagadja.

Az elnököt védi az a szabály is, hogy ellene büntetőeljárást csak megbízatásának megszűnése után lehet indítani, és csak kirívóan súlyos esetben fosztható meg tisztségétől a hivatalban lévő államfő. 2022 óta a Terrorelhárítási Központ (TEK) hatáskörébe került a köztársasági elnök védelmének feladata. Korábban ugyanis az államfő állandó védelmével kapcsolatos személy- és objektumvé­delmi feladatokat a Készenléti Rendőrségen belül 2015-ben alakult Köztársasági Elnöki Őrség végezte.

A Sándor-palota felépítése

Az államfő munkáját a Köztársasági Elnöki Hivatal (másodlagos elnevezése: Sándor-palota) segíti, amelynek felépítése a meghatározott feladatok ellátása szerint minden ciklusban a következő szervezeti egységekből épül fel:

• Elnöki Titkárság,
• Gazdasági, Üzemeltetési és Műszaki Igazgatóság,
• Alkotmányossági és Jogi Igazgatóság,
• Külügyi Igazgatóság,
• Stratégiai és Tervezési Igazgatóság,
• Honvédelmi Igazgatóság,
• Kommunikációs Igazgatóság,
• Protokoll Igazgatóság.

Az Elnöki Titkárság felel az elnök napi munkájának megszervezéséért, vezeti a naptárát. A Gazdasági, Üzemeltetési és Műszaki Igazgatóság működteti a hivatalt. Az Alkotmányossági és Jogi Igazgatóság látja el az elnök jogi irányú munkáját, alkotmányossági szempontból elemzi és véleményezi az Országgyűlés tárgysorozatán lévő törvényjavaslatokat, előkészíti a kinevezésekkel, megbízásokkal és kitüntetésekkel kapcsolatos dokumentumokat, részt vesz az állampolgársági, illetve kegyelmi kérelmek elbírálásában. A Külügyi Igazgatóság készíti elő a diplomáciai jellegű találkozókat, továbbá a tárgyalásokra való felkészüléséhez háttéranyagokat állít össze. A Stratégiai és Tervezési Igazgatóság látja el a politikai tanácsadó és elemző feladatokat. A Honvédelmi Igazgatóság segédkezik a Magyar Honvédség főparancsnoki feladatainak ellátásában és a tábornokok kinevezési ügyeiben. Az iroda vezetője a főhadsegéd, aki nemcsak honvédelmi információkat gyűjt és elemez, hanem kapcsolatot tart a Honvédelmi Minisztériummal, a Honvéd Vezérkarral, az Országgyűlés honvédelmi és rendészeti, továbbá nemzetbiztonsági bizottságával. A Kommunikációs Igazgatóság tartja a kapcsolatot a médiával, közleményeket készít.

Nem feltétlenül a meghívó fél fizet

A Protokoll Igazgatóság az elnök közszerepléseivel foglalkozik. Ez az igazgatóság figyel például arra, hogy eltérőek a protokolláris szabályok az elnök állami, hivatalos, munka- és magánlátogatásain, illetve az államfői konferenciákon vagy az ENSZ közgyűlésén. Tudták, hogy állami/hivatalos látogatás két ország között csak felváltva történhet? Vagy azt, hogy az államfői munkalátogatás általában egynapos, és a költségek elenyésző részét állja csak a meghívó fél, vagy egyáltalán semmit?

Bács-Várkuti Emőke, aki évekig protokollfőnökként dolgozott Áder János mellett, a Protokoll a közigazgatásban című egyetemi tankönyvben részletesen ír az államfői protokollról. Vegyük például a kissé száraznak tetsző nagyköveti megbízólevél átadását:

A nagyköveti megbízólevelek átvétele az országok közötti egyenlőség jegyében minden esetben azonos módon zajlik, a lefolyás rendjét hívjuk szertartásrendnek, melytől eltérni a többi ország képviselője felé udvariatlanság lenne.

Míg katonai tiszteletadással történő fogadásra általában egyenrangú partnerek között kerül sor, vagyis köztársasági elnök fogad így köztársasági elnököt, miniszterelnök miniszterelnököt, addig a nagykövetek esetében a katonai tiszteletadás jóval szerényebb katonai jelenléttel párosul. Bár az államfőnek a nagykövet nem egyenrangú partnere, mégis azért tartanak katonai tiszteletadást, mert a nagykövet a küldő állam elnökének személyes megbízottja.

A nagyköveti megbízólevél átvételekor a dress code (öltözködési szabály) sötét öltöny, elegáns kosztüm vagy ruha. A nagykövetek általában alkalmazkodnak a helyi szokásokhoz, de üdítő színfolt mindig, amikor egy-egy nagykövet – országa hagyományainak büszke képviselőjeként érkezik a ceremóniára – például új-zélandi maori viseletben, norvég vagy skót népviseletben. Néhány országban ugyanakkor szigorúan előírják a ceremóniára a dress code-ot. A svéd királyi udvarba például lovashintóval mennek a nagykövetért, és kötelezően frakkban, hölgyek esetén estélyi ruhában kell megjelenniük.

(Borítókép: A  Magyar Honvédség vitéz Szurmay Sándor Budapest Helyőrség Dandár bemutatója a Sándor-palota előtti Szent György téren 2022. szeptember 17-én. Fotó: Bruzák Noémi / MTI)