Óriási megszorítást ír elő az új alkotmány

Visszatérünk majd e szabály abszurditására és képtelen következményeire; előbb azonban a szabályrendszer másik két eleméről szólunk.

A törvényjavaslat háromféle szabályt tartalmaz ( 36. és 37. cikk):
1. Adósságplafon szabály: az a cél, hogy az adósság ne legyen több az előző évi GDP értékének a felénél. (37. Cikk (5))
2. Az alapszabály: nem lehet olyan költségvetése az országnak (nagyon kivételes helyzetet leszámítva), amely növeli az államadósság mértékét. (36. cikk (4)).
3. Az átmenet szabálya (erről már szó volt): addig, amíg az államadósság szintje meghaladja az előző évi GDP-jének felét az "államadósságot csökkenteni kell". Arról, hogy milyen ütemezésben, nincs említés. (36. Cikk (5) és 37. Cikk (3)).

Az első szabály: 50 százalékos adósságplafon

Az indoklásban szerepel, hogy az 50 százalékos elvárás jóval szigorúbb az uniós követelménynél (60 százalék). Valójában annál is szigorúbb, mint első pillantásra látszik, ugyanis a tervezet szövege a kritikus értéket nem a szokásos adósságráta-definíció szerint, hanem az előző évi GDP-hez méri. Növekvő nominális GDP esetén az Alaptörvényben elvárt követelmény mindig keményebb lesz, mint az európai túlzott deficit eljárásban használt, egyidejű mutatókból számított ráta, ahogy az alábbi ábra is mutatja.

Amikor a törvénytervezet szerinti államadósság mértéke nem haladja majd meg a nominális GDP felét, akkor a maastrichti meghatározással konzisztens adósságráta 50 százalék alatt lesz. (Az, hogy mennyivel, a GDP nominális növekedésén múlik. Például 6 százalékos növekedés esetén 3 százalékponttal lesz alacsonyabb, vagyis a szokásos módon számított adósságráta 47 százalék lesz.)

De miért is van szükség a megszokott mutatótól való eltérésre? Hiszen ez csak arra vezethet, hogy összekeverednek az eladósodás relatív mértékét jelző indikátorok, és csökken a tisztánlátás. Ráadásul az új mutatónak közgazdasági értelme sincs, hiszen az adósság viszonylagos terhét nem a korábbi, hanem az idei jövedelemhez viszonyított arány jelzi. Az új mutató alkalmazását az a megfontolás sem igazolhatja, hogy az előző évi GDP nagysága tényadat, hiszen a költségvetés tervezői a bázisévi GDP-ről is csak prognózisokkal rendelkezhetnek.

A kérdésre az a válaszunk, hogy sem közgazdasági, sem pedig technikai megfontolások nem támasztják alá az új adósságráta-mutatót. Ha az Alaptörvény hivatkozni kíván az adósságrátára, használja a nemzetközileg elfogadott és országok között is összehasonlítható (egyidejű) indikátort.

Az 50 százalékos aránnyal kapcsolatban azonban érdemes megjegyezni, hogy az elmélet nem ad támpontot az adósságráta "optimális" értékének meghatározására. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy a felzárkózó gazdaságokban kedvezőbb az alacsonyabb eladósodottság, illetve a felzárkózást támogathatja a fegyelmezett eladósodási politika. Ugyanakkor a dinamikus növekedés segít az eladósodottság mérséklésében. Mindennek alapján az 50 százalékos – majdan elérendő – adósságplafon akár el is fogadható a magyar gazdaság körülményeire.

Azzal sincs gondunk, hogy az Alaptörvény valamely távoli, csak hosszú évek alatt megközelíthető korlátot szab meg. Nem lenne viszont jó, ha az 50 százalékos arány elérése után megszakadna az adósságráta mérséklődése, amennyiben továbbra is felzárkózási pályán mozog a gazdaság. Az adósságplafon jó előre történő kijelölése kétféle módon is szolgálhatja a hitelességet. Egyrészt azt üzeni, hogy Magyarország az állami eladósodás (az adósságráta) mérséklésére törekszik, másrészt azt is jelzi: el kívánja kerülni, hogy az adósságráta jelentős csökkenése (magánnyugdíjvagyon átvétele) után az eladósodási folyamat ismét meginduljon. (Lásd Magyarországot a 2000-es években, de hasonló történt egy sor uniós sikerországban is, így Írországban és Spanyolországban.)

Az államadósság mértékének emelkedése ellen

Ha a 36. cikk 4. paragrafusát úgy értelmezzük, hogy a "mérték" voltaképpen adósságrátát jelent, akkor a második szabály - vagyis az alapszabály - redundáns, hiszen az 50 százalékos adósságplafon előírja, hogy az adósságráta nem nőhet, s itt csak az van megismételve, hogy nem nőhet. Ha viszont "mértéken" nominális összeget ért az Alaptörvény alkotója, akkor a második szabály azért fölösleges, mert sokkal gyengébb, mint az alább tárgyalandó átmeneti szabály.

Az átmenet szabálya: az államadósság csökkentése

Az államadósság csökkentése - a magánnyugdíj-pénztáraktól átvett vagyon egy részének adósságcsökkentésre történt felhasználását követően - csak folyamatos költségvetési többletekkel lenne megvalósítható. Ez a kormány által eddig jelzettnél nagyságrendekkel erőteljesebb megszorításokat tenne szükségessé, és súlyos károkat is okozna az országnak.

A törvényjavaslat megfogalmazója nyilván eltekintett attól, hogy rendes körülmények között a GDP nominális összege emelkedik. Ezért az adósságrátának az 50 százalék alá való mérsékléséhez nem szükséges az "államadósság csökkentése", elég annyi, hogy az államadósság növekedése érzékelhetően elmaradjon a nominális GDP növekedésétől - erről és a kapcsolódó összefüggésekről korábban már szóltunk.
De puszta kíváncsiságból nézzük meg, milyen következményekkel járna a szabály 2012-től való érvényesítése!

Amennyiben az adósság forintösszege nem emelkedhet, 2012-ben igen erőteljes költségvetési kiigazítás következne. Látszólag csak annyiról lenne szó, hogy a 2011-re tervezett 3 százalék körüli GDP-arányos hiányt nullára kellene levinni 2012-ben. Valójában ennél nagyobb korrekciót igényelne a nominálisan értelmezett adósság-szabály betartása, hiszen a Széll Kálmán terv angol nyelvű változatában közölt "no policy change" forgatókönyv szerint 2012-ben 4,5 százalékra emelkedne a GDP-arányos hiány - e helyett kellene egyensúlyt elérni. Jövőre tehát ennek megfelelő, a GDP arányában 4,5 százalékos fiskális kiigazítást kellene megvalósítani. Ez nyilvánvaló abszurdum: a 2012-re tervezett költségvetési kiigazítás (a Széll Kálmán terv angol változata is csak 2 százalékos kiigazítással számol).

A hatályos költségvetési szabályrendszer és a tervezet

Ha kicserélnék az államadósság-csökkentési követelményt adósságráta-csökkentési követelményére, akkor is hiányos maradna az átmenet szabályozása az alkotmányban, mert nem mondana semmit az adósságráta csökkentésének ütemezéséről. Ezt az űrt áthidalná, ha az eljárásokat szabályozó külön törvényben megtartanák a mostani hazai költségvetési szabályokat.

E mellett több érv is felhozható:

– A jelenleg érvényes hazai szabályrendszer - amely fő szabályként azt írja elő, hogy a reáladósság hosszú távon ne emelkedjen - számos nemzetközi tapasztalatra támaszkodik. Ezek azt mutatják, hogy egy látszólag egyszerű, könnyen átláthatónak tűnő költségvetési szabály (mint például egy fix adósságplafon beépítése) sem feltétlenül célravezető az eladósodás megfékezésében, különösen nem egy olyan országban, ahol még az adósságráta csökkentésének feladatát kell teljesíteni mielőtt az adósságplafon valódi korlátot jelentene. A bonyolultság és az átláthatatlanság - amivel a jelenlegi hazai szabályt olykor vádolják - valójában a rugalmasságot és a fiskális politika hatékony alkalmazkodását (a stabilizációs mechanizmusok működtetését) biztosítja. A pénzügyi válság megerősítette e tulajdonságok fontosságát. A szabályok azonban előírják, hogy nem lehet deficites elsődleges egyenleget tervezni.

– A jelenleg hatályos költségvetési szabályrendszert háromféle közgazdasági megfontolás támasztja alá. Az első az, hogy Magyarország állami adósságrátája régiós összehasonlításban, illetve fejlettségi szintjéhez képest kirívóan magas, amelyet a gazdaság reálnövekedése révén indokolt mérsékelni - ezt hivatott biztosítani a reáladósság-szabály. A második: a költségvetési tervezésben a következő év fejleményeinél messzebbre tekintő, a fiskális folyamatok középtávú fenntarthatóságát biztosító szemléletre és eljárásokra van szükség - ezt biztosítja a három évre előre tekintő gördülő tervezés. A harmadik pedig az, hogy az adósságráta hosszabb távú csökkenése közben a költségvetési egyenleg éves változásai ne fokozzák, hanem éppen ellenkezőleg, tompítsák a gazdaság konjunkturális kilengéseit. Erről a hazai szabályrendszer az úgynevezett "külső" (kötelező) és "belső" (diszkrecionális) elsődleges költségvetési tételek megkülönböztetésével, továbbá a belső tételek rögzítésével gondoskodik, amivel "jelen időben" mozdítja elő a fiskális egyenleg anticiklikus változását - anélkül, hogy támaszkodni kellene ciklikus kiigazításra vonatkozó számításokra (amelyek módszertani alapjai köztudottan rendkívül bizonytalanok).

– A költségvetési felelősségről szóló törvény hazai szabályai nemcsak az alkotmányban foglalandó általános szabályoknak, hanem az európai uniós megreformált SGP elvárásainak, mi több, a közgazdasági ésszerűségnek is megfelelnek.

Ajánlásaink

Véleményünk szerint az Alaptörvénynek az államadósságra vonatkozó részeit (indoklással együtt) meg kell változtatni. Érthető, pontosan definiált közgazdasági fogalmakra és összefüggésekre támaszkodó, új szöveget kellene szerkeszteni. Az adósság helyett az adósságráta mérséklését indokolt előírni, mert csak ehhez társítható ésszerű gazdaságpolitika.

El kellene hagyni az új adósságráta-definíciót (az előző évi GDP-hez viszonyított arányt), és helyes lenne visszatérni a nemzetközileg használt meghatározáshoz.

A 80 százalékos adósságrátától az 50 százalékig tartó átmeneti időszakban a költségvetési felelősségről szóló hazai törvényben szereplő, jelenleg is érvényes költségvetési szabályokat kellene alkalmazni, és az Alaptörvényben - átmeneti szabályként - erre a ma is érvényes szabályrendszerre lenne indokolt hivatkozni.