Az a cél, hogy a kormány ne verjen át senkit

Alkotmányos követelmény lesz a fenntartható költségvetés - a sok közül talán ez az egyik legnagyobb hatású újítás, amelyet a kormány által az Országgyűléshez pénteken beterjesztett közpénzügyi csomag tartalmaz. A három törvényből álló csomag keretében az Alkotmányba bekerülne az a kulcsmondat, miszerint "az Országgyűlés és a kormány a hatásköreit az állami költségvetés fenntarthatóságának veszélyeztetése nélkül gyakorolja."

El kellene törölnie

Lefordítva ez azt jelenti, hogy a kormánynak kötelessége lesz úgy megtervezni a költségvetést és úgy végrehajtani azt, közben úgy hozni döntéseket, intézkedéseket, a parlamentnek úgy kötelessége megalkotni a mindenkori költségvetési törvényt és elfogadni bármilyen más jogszabályt vagy törvénymódosítást, hogy azzal nem áshatja alá a költségvetés hosszú távú fenntarthatóságát.

Nem ismétlődhet meg például a 2005 őszén elfogadott ötéves adócsomag esete, amikor mindenki tudta, hogy az államháztartást felborítja a törvény, de a kormány mégis beterjesztette, a kormánytöbbség pedig elfogadta azt. De nem tehetné meg a kormány azt sem, hogy egy huszárvágással durván választási költekezésbe kezd, növekvő pályára állítva a hiányt.

Ha mégis ilyennel próbálkozik, ilyen törvényt hozna, vagy bármi, a költségvetés fenntarhatóságát veszélyeztető jogszabálymódosítást keresztülverne, ez alkotmánysértő lépésnek számítana. Az intézkedést bárki, akár a törvény aláírása előtt a köztársasági elnök, előzetes normakontrollt kérve, akár bármelyik magyar magánszemély vagy szervezet megtámadhatná az Alkotmánybíróságon, s a testületnek a fenntarthatóságot sértő törvényt el kellene törölnie.

Ez lenne a legfontosabb biztosíték, hogy a fiskális politika 180 fokos fordulatot vegyen és érvényesülhessen a józan, a rövid távú politikai szempontoknak alá nem rendelt költségvetési gazdálkodás - amelyről tőlünk nyugatra már felismerték, hogy hasznos.

A mindentudó hivatal

Felmerülhet a kérdés, a gyakorlatban hogyan tudják megítélni az Alkotmánybíróság tagjai, hogy egy jogszabály veszélyezteti-e a költségvetés fenntarthatóságát. A közpénzügyi csomag részeként, szintúgy az Alkotmányban, nevesítve létrehozzák a parlament alá rendelt, pártsemleges Törvényhozási Költségvetési Hivatalt (a korábbi elképzelések szerint a neve az Országgyűlés Költségvetési Hivatala lett volna), amely szakértői számításokat, becsléseket végez. Az alkotmánybírák ehhez a hivatalhoz fordulhatnának, a TKH véleményére, számaira hagyatkoznának, amikor el kívánják dönteni, mi a helyzet a konkrét ügyben.

A hivatal létrehozását az motiválja, hogy legyen egy intézmény, amely a kormányzat információs előnyét képes ellenúlyozni. Vagyis: a mindenkori kormányzat ne tehesse meg, hogy adatokat hallgat el, trükközik a költségvetési számokkal, félrevezeti a lakosságot. A TKH minden olyan adathoz hozzáférhet majd, amelyhez a pénzügyminiszter vagy bármely más állami vezető hozzáférhet. Ezekből az információkból pedig szakértői becsléseket készít, kontrollálva a másik fél, a kormányzat ténykedését, átláthatóvá téve a kabinet és az intézmények gazdálkodását.

Kiterjedt feladatokat kell fokozatosan végeznie a hivatalnak. Elsőként a tervek szerint 2008 őszétől makrogazdasági becsléseket készít, ami arra lesz jó, hogy megmutassa, reális-e a makropálya, amelyre a kormány a 2009. évi költségvetést megtervezte. A következő az lesz, hogy 2009 szeptemberétől, tehát első ízben a 2010. évi költségvetési törvényjavaslatkor a hivatal megmondja, hogy a terv megalapozott-e, és minden egyes kiadási és bevételi sorra mond egy konkrét összeget. (Jelenleg az Állami Számvevőszék csak annyit mond, kockázatos-e az adott tétel, vagy sem, de nem szól arról, hogy szerinte a kifogásolt sornak mennyinek kellene lennie reálisan.) Így jár el minden - tehát nemcsak a költségvetési - törvényjavaslat esetén.

Az utolsó fázis 2010 őszén veszi kezdetét, amikor már nemcsak a törvényjavaslatokat, de minden törvénymódosítást megvizsgálnak a szakértők, legyen az a költségvetési törvényhez benyújtott módosítás, vagy mondjuk az adótörvények változtatása, a játszóterek akadálymentesítéséről rendelkező jogszabály vagy bármely más törvény módosítása. Lényegében tehát beárazza a TKH a javaslatokat, módosító indítványokat, és abból kiderül, valamelyik veszélyezteti-e az előre rögzített költségvetési követelményeket, az elsődleges egyenleget vagy más kitüntetett számot.

Azért fut fel fokozatosan a hivatal tevékenysége, mert az elképzelések szerint jövő tavasszal alakulhatna meg, és a törvényjavaslatok vagy módosító indítványok beárazásához szükséges, 96 fős szakértői gárda összehozásához és az adatbázis felépítéséhez ennyi időre van szükség.

Itt érdemes szólni két lényeges pontról. Az egyik, hogy a TKH súlyának, a költségvetési fenntarthatóságnak eredetileg azzal kívánt érvényt szerezni a kormány, hogy előírta volna a közpénzügyi csomag: amit a TKH számol és mond a törvények, módosítások vizsgálatánál, azt csak akkor nem lehet egyedül helytállónak, érvényesnek tekinteni, ha a parlamenti képviselők kétharmada leszavazza a hivatal véleményét. Ez az ötpárti egyeztetéseken elvérzett, s hogy mégis megmaradjon a költségvetési fenntarthatóság biztosítása, erre találták ki az Alkotmány fent ismertetett változtatását.

Nem bírták ki, hogy ne puhítsanak

A másik, hogy információink szerint a parlamenthez történt péntek esti benyújtás előtt nem sokkal egy kardinális ponton felpuhult a csomag. A sokáig élő szándék az volt, hogy a TKH elnökét az Országgyűlés a jelen lévő képviselők kétharmadával válassza meg, azok közül, akiket egy néhány fős, a szakmaiságot kidomborító testület ajánl. Azzal is akarták a TKH és elnöke presztízsét emelni - ami elengedhetetlenül fontos egy ilyen új feladat betöltésénél -, hogy a grémiumban többségben lett volna a szakértői oldal, a testület tagja lett volna például a Magyar Nemzeti Bank és az Állami Számvevőszék elnöke.

Ehelyett az utolsó pillanatban az került a törvényszövegbe, hogy az elnökjelölteket a parlamenti képviselőkből álló nyolcfős testület fogja kijelölni, s a Ház közülük választ egyet. Noha eredetileg éppen el szerették volna kerülni, hogy ezt a posztot és így ez az egész intézményt a politikai osztozkodás oltárán feláldozzák, és politikai alkuk alapján dőljön el a vezető személye, ezzel a húzással ellentétesen járnak el. Ez azzal a veszéllyel jár, hogy nem egy elismert, hanem egy súlytalanabb személyt választanak meg a pártok.

A szabályozás még egy a ponton gyengíti azt az eredeti szándékot, hogy csakis szakértői véleményt formáljon a hivatal a kormányzat bármely intézkedése esetén. Az elnököt 12 évre választják meg, és mandátuma lejárta után újraválasztható lenne. Márpedig nemzetközi példák egyértelműen jelzik, hogy ilyenkor egy újra aspiráló elnök nyilatkozataival, lépéseivel esetleg a kormányzati többség irányába húz mandátumának utolsó pár évében.

Az adósság elfogadható legyen

Az egész közpénzügyi törvénycsomagban más fontos szabályokat is rögzítenének. Az egész arra megy ki, hogy különféle eljárási szabályokkal biztosítsák az adósságráta (államadósság/GDP) fenntartható szintre csökkentését és azon tartását. Ez azért a végcél, mivel ilyenkor a kamatkiadások csökkennek, ami az elöregedéssel járó nyugdíj- és egészségügyi kiadások emelkedésének teret enged.

Az adósságráta pedig akkor csökken elfogadható, kezelhető, fenntartható szintre, ha a reáladósság (vagyis a nominális államadósság inflációval korrigált értéke) nem növekszik. Ez lenne az egyik előírás. Adott évben három évre előre kikötik, mennyi lehet a reáladósság értéke.

Ebből visszaszámolható, ahhoz, hogy a reáladósság ne emelkedjen, mennyinek kell lennie adott évhez képest két esztendő múlva az kamatkiadások és bevételek nélkül számított, úgynevezett elsődleges költségvetési egyenlegnek. Az alkotmányban azt is rögzítik, hogy az elsődleges egyenleg nem lehet negatív.

Ebből meg lehet kapni, hogy az adott évhez képest egy évre mekkora kell legyen az úgynevezett belső tételek egyenlege. Vagyis az az egyenleg, amely csakis a költségvetési törvény keretében eldöntött tételek különbségeként adódik. Itt nem kell figyelembe venni az úgynevezett szaktörvényeket és a demográfiai folyamatokat, amelyek a külső tételeket határozzák meg, azokra a költségvetési törvényjavaslat keretében nincs ráhatása a kormánynak és a parlamentnek. Az adótörvények ide sorolandók, mert az adóbevételeket az adótörvénnyel, tehát nem a költségvetési törvénnyel meghatározott szabályok, és a gazdasági folyamatok alakítják ki. A belső tételek tehát olyanok, mint a minisztériumi beruházási kiadások, bérkifizetések.

Fontos szabály még, hogy a kormány által nem kontrollált külső tételeknél érvényesülnie kell a kötelező ellentételezésnek. Ez a szakzsargonban pay-go szabálynak nevezett előírás. Vagyis amikor mondjuk változtatják a családtámogatási rendszert ,és azzal romolna az elsődleges egyenleg, akkor azzal párhuzamosan nyomban javasolni kell a beterjesztőnek egy másik intézkedést, ami ezt semlegesíti. Ennek a filozófiája, hogy ne lehessen a költségvetési egyenleget rontani csak azért, mert nem a költségvetés tárgyalásakor bukkan fel egy módosítási igény akár a képviselők, akár a kormány részéről.

Szigorítanák a költségvetési módosítás szabályait is. Ha mégis rosszabb lenne egy módosítás révén a két évvel korábban már rögzített elsődleges egyenleg, vagy ha bár nem romlik a szaldó, de ötnél több tételt akarnak korrigálni, vagy mindezt legalább háromszor akarják eljátszani egy évben, akkor pótköltségvetést kell készíteni.

Csőbe húzták az ellenzéket

Mindaz a három törvényből (az alkotmánymódosításból, a költségvetési felelősségről és a TKH-ról, valamint az önkormányzati törvény módosításából) álló csomag, amit ismertettünk, kétharmados képviselői támogatással kellene hogy megszülessen, hiszen ezek mind kétharmados törvények. Bár eddig ötpárti egyeztetések folytak, a pénzügyminiszter húzása akár meg is hiúsíthatja az ellenzéki támogatás megszerzését.

Néhány szakújságíró e hét hétfőn késő este egy kormányzati tisztségviselőtől kapott egy értesítést, hogy rá következő nap, vagyis kedden érdemes a Pénzügyminisztérium környékén bóklásznia. Kedden az ötpárti egyeztetéseken résztvevők nagy megrökönyödésére megjelentek a sajtó munkatársai, a konzultáció után pedig Veres János bejelentette, hogy sikerült egyezségre jutniuk például abban, hogy módosítják az alkotmányt, meg hogy lesz költségvetési hivatal.

Lapunknak aznap Tállai András fideszes politikus, aki részt vett a tárgyalásokon, azt mondta, valóban előrehaladtak, és az említettekben azonos a szándék, de még számos kifogásuk van a törvény megszövegezésével kapcsolatban. Szerdán aztán a kormány gyorsan elfogadta a csomagot, pénteken este pedig a pénzügyminiszter be is nyújtotta azt az Országgyűléshez.

Tállai ezután az Indexnek úgy nyilatkozott, igen barátságtalan lépés volt ez Veres Jánostól. Elmondása szerint ugyanis a konzultációkon nem volt megegyezés arról, hogy ilyen sebtében a parlament elé bekerül a csomag.

Tállai azt állította, nem utasítják el helyből a még tanulmányozás alatt levő csomagot, de sok módosítási javaslatuk lesz. Közlése szerint jelezte Veresnek, elképzelhető, hogy szinte teljesen új törvény formálódik majd a beterjesztetthez képest.

A kormány ezzel a lépésével sarokba szorította az amúgy nem siető ellenzéket. A parlamenti tárgyalás időigénye miatt azonban a törvénycsomag elfogadása csak februárban lehetséges, így addig a pártoknak dűlőre kell jutniuk. A kormányzat sietsége annyiban érthető, hogy már amúgy is csúszásban van, és ahhoz, hogy 2009 őszén a költségvetési hivatal már konkrét számokat tudjon mondani a 2010. évi költségvetési törvényjavaslatról, annak megalapozottságáról alátámasztott véleményt mondhassanak az intézmény szakértői, a hivatalnak tavasszal meg kell alakulnia.