Mi az igazság a hazai közbeszerzésekkel kapcsolatban?

Amikor egyetemre jártam, a legfontosabb tantárgyaink a római jog és a polgári eljárásjog voltak. A római jogot az első, a polgári eljárásjogot a harmadik évfolyamon hallgattuk. Azt mondták, a rómaijog-vizsgán eldől, kiből lesz jogász, a polgári eljárásjog vizsgán pedig az, hogy mikor. A polgári eljárásjogot Németh János professzor úr, az Alkotmánybíróság egykori elnöke oktatta, aki már az első előadáson a figyelmünkbe ajánlotta:

Kollégák, jegyezzék meg, hogy Magyarországon a futballhoz és a joghoz mindenki ért!

Közel húsz év közbeszerzési szakmai tapasztalattal a hátam mögött úgy látom, a Professzor úr szavai idézhetők akár a közbeszerzésekkel kapcsolatban is. Ma Magyarországon gyakorlatilag mindenki tudni véli: minden közbeszerzési eljárásban csak egy ajánlattevő vesz részt, és az egész rendszer átláthatatlan és kusza. Egyébként pedig az, hogy mindez valóban így van-e, már nem érdekel senkit.

Ha mégis megkérdeznek valakit a téma kapcsán, az általában olyan személy, aki csak távolról ért valamit a közbeszerzésekhez.

A nyilvántartásba kerülésnek komoly szakmai feltételei vannak, soha nem arcra, kapcsolati hálóra adja a hatóság. Aki be akar kerülni, annak igazolnia kell, hogy több eljárás lefolytatásában részt vett, sőt, többet maga is lebonyolított, ezenkívül rendszeresen továbbképzéseken is részt kell vennie. Azok, akik hangosan mondják, amit tudni vélnek a közbeszerzésekről, általában nem ilyen szakértők.

Nem furcsa ez?

Ha el akarjuk a lakásunkat adni, akkor magától értetődően ügyvédhez fordulunk, és csak olyat fogadunk fel, aki ért az ingatlan-adásvételhez, és akit nyilvántart az ügyvédi kamara. A közbeszerzések esetében azonban érdekes módon nem vagyunk ennyire finnyásak. Nem hiányoljuk, ha a médiában megszólaltatott „szakértő” nem ismeri azt

• a több ezer oldalnyi uniós és hazai közbeszerzési joganyagot,
• a több száz európai és hazai bírósági ítéletet,
• a több ezer döntőbizottsági határozatot
• és a több tízezer oldalnyi szakcikket, szakkönyvet a közbeszerzésekkel kapcsolatban,

amely az elmúlt több mint huszonöt évben – az 1995. évi első közbeszerzési törvényünk elfogadása óta – megszületett. Holott elvárható lenne, hogy a magyar állampolgárok hiteles forrásból, valódi szakértőktől kapjanak tájékoztatást.

Közbeszerzés, közbeszéd

Az elmúlt néhány hónapban a közbeszerzéseket érintő kérdések a közbeszéd egyik meghatározó témájává váltak, mivel külföldről és belföldről is komoly kritikák érték a hazai rendszert és gyakorlatot. A Közbeszerzési Hatóság, az Országgyűlés alá rendelt, független, autonóm szervezetként az ezzel kapcsolatos vitáktól eddig távol tartotta magát, figyelemmel arra, hogy nem tartozik a kormány irányítása alá, így nem kapcsolódhatott be a diskurzusba. Természetesen, amikor megkérdezték a véleményünket, azt minden esetben elmondtuk, és az általunk – egyébként hazánkban egyedülálló módon, a Központi Statisztikai Hivatal által akkreditált rendszerben – készített statisztikai adatok alapján ismertettük a tényeket.

Mára eljutottunk oda, hogy a hazai közbeszerzések kapcsán olyan vad, a valóságtól elrugaszkodott, a tényleges helyzettől távol álló „szakértői” álláspontok jelennek meg, amelyek mellett már nem lehet szó nélkül elmenni. Éppen ezért szeretném tényszerűen összefoglalni, mi is a valós helyzet a közvéleményt leginkább érdeklő három közbeszerzési kérdés kapcsán: az egyajánlatos eljárások, az átláthatóság kérdése, valamint az ún. vagyonkezelő alapítványok közbeszerzési kötelezettségét illetően.

Az egyajánlatos közbeszerzések 

Sokan tudni vélik, hogy Magyarországon az uniós statisztikák szerint az összes közbeszerzési eljárás legalább 40 százaléka egyajánlatos – azaz az egész eljárásban csak egy ajánlattevő vesz részt, és ez a legrosszabb arány az egész Európai Unióban. Mindenkit, aki a fenti véleményt osztja, ki kell ábrándítanom, mert ez az állítás teljes mértékben valótlan.

Lássuk a tényeket!

A közbeszerzési eljárásokat értékük szerint két csoportra osztjuk az uniós és a hazai jogszabályok előírása alapján. Egy úgynevezett uniós és egy nemzeti eljárási rendre, amelyekhez értelemszerűen kapcsolódik egy uniós és egy nemzeti értékhatár. Az uniós értékhatárokat az Európai Bizottság kétévente, rendeletben, a nemzeti értékhatárokat pedig a magyar Országgyűlés határozza meg évente a mindenkori költségvetési törvényben.

Az uniós értékhatárok mindig magasabbak, mint a nemzeti értékhatárok:

• építési beruházások esetén a nemzeti értékhatár 50 millió forint, az uniós értékhatár pedig kb. 1,8 milliárd forint,
• ugyanez árubeszerzés és szolgáltatásmegrendelés esetében 15 millió, illetve 80 millió forint.

Értelemszerűen minél nagyobb értékű egy közbeszerzés, annál szigorúbb szabályok szerint kell azt megvalósítani – az uniós eljárásrendi szabályok tehát jóval szigorúbbak, mint a nemzeti eljárásrendi szabályok. Az európai uniós irányelvek csak az uniós értékhatárok feletti értékű eljárásokra vonatkoznak. Nagy értékű közbeszerzésből kevesebb van, mint kis értékűből, ezért értelemszerűen jóval több közbeszerzési eljárás tartozik a nemzeti eljárási rendbe, mint az uniós eljárásrendbe. Az arányokat vizsgálva azt mondhatjuk, hogy az eljárások körülbelül kétharmada a nemzeti eljárási rendbe, és mintegy egyharmada az uniós eljárási rendbe tartozik.

Miért fontos ez?

Azért, mert az Európai Bizottság csak és kizárólag az uniós eljárási rendbe tartozó közbeszerzéseket vizsgálja. Tehát fogalmilag kizárt, hogy az összes eljárásra vonatkozó adatot állapítson meg ez az uniós statisztika, hiszen nem is elemzik az összes eljárást, éppen ellenkezőleg, csak az összes eljárás kb. egyharmadát. Ez a tény rendre elsikkad, amikor az uniós kritikákról van szó a közbeszédben.

Például, ha egy állami szerv élelmiszereket akar beszerezni, akkor lefolytathat egy közbeszerzési eljárást, és annak eredményeként köthet egy darab szerződést, amellyel egyben vásárol meg minden élelmiszert egy olyan forgalmazótól, aki mindezeket egyszerre árusítja. De köthet akár több szerződést is – ebben az esetben külön szerződést köt például a húskészítményekre a hentessel, a pékárukra a pékkel, a tejtermékekre a tejtermelővel. Az uniós statisztika ez utóbbiakat veszi alapul, tehát azt, hogy hány szerződésmegkötésére került sor, és az egyes szerződések esetében a szerződő partnert hány ajánlattevőből választották ki. Az uniós irányelvek egyébként kötelezővé teszik, hogy a kiírók a közbeszerzéseiket részekre osszák, azaz ahol lehet, egy eljárásban több szerződést kössenek.

De mit is jelent mindez a valóságban?

Egyfelől azt, hogy az uniós statisztika eleve csak a nagy értékű eljárásokat (azaz az uniós eljárásrendet) vizsgálja, ahol a beszerzés mérete miatt eleve lényegesen kevesebb a potenciális ajánlattevő, másfelől még ezeket is szét kell darabolni külön-külön szerződésekre. Ez azt eredményezi, hogy jelentős részben maguk az uniós előírások idézik elő az egyajánlatos eljárások vagy – az uniós elemzést alapul véve – az egyajánlatos szerződések magas százalékos arányát.

Ennek alátámasztására elegendő megnézni a Belső Piaci Eredménytáblát, az Európai Bizottság hivatalos, az összes uniós tagállam közbeszerzési piacáról szóló statisztikáját. Ez alapján egyértelműen látható, hogy az egyajánlatos szerződések magas száma mindösszesen 17 tagállamot érint a 27-ből, ez tehát nem magyar sajátosság.

Viszont az is egyértelműen kitűnik, hogy az említett 17 tagállamból van 4 olyan uniós tagállam, amelyek esetében még a magyarországi adatnál is rosszabb százalékos arányt mutatott ki a bizottság, vagy ugyanakkorát, mint nálunk.

A 40 százalékos arány magas, és azt csökkenteni kell, ez nem is kérdés. A gond azonban az, hogy a fentiekre tekintettel szakmai indokokkal nem támasztható alá az, hogy a hasonló cipőben járó 17 tagállam közül miért csak egyetlen ország esetében jelent ez súlyos, jogállamisági kérdéseket érintő problémát. Ráadásul Magyarország adatai még nem is a legrosszabbak az unióban. Vajon miért nem indult, és vajon mikor indul az egyajánlatos közbeszerzések magas száma miatt a többi 16 tagállam ellen is jogállamisági és kondicionalitási eljárás, és mikor függesztik fel emiatt a nekik járó forrásokat?

A közbeszerzések átláthatósága

A hazai közbeszerzésekkel kapcsolatban sokan tudni vélik azt is, hogy azok nem átláthatók. A valóság ezzel szemben az, hogy a hazai közbeszerzések átláthatósága még soha nem volt ilyen magas szintű, mint most.

Jöjjenek ismét a tények!

A Közbeszerzési Hatóság 2022-re vonatkozó gyorsjelentése szerint tavaly Magyarországon 7894 darab közbeszerzési eljárást folytattak le. A közbeszerzési eljárások esetében az átláthatóságot (transzparenciát) nyilvánosan közzéteendő, és ingyenesen bárki számára elérhető hirdetményekkel biztosítjuk. Ezekben az egyes közbeszerzésekre vonatkozó minden adatot és információt közzé kell tenni és nyilvánosságra kell hozni, kezdve azzal, hogy ki nyerte meg az adott közbeszerzést, milyen árral, milyen határidővel, milyen alvállalkozókat vesz igénybe, és milyen alapon választották ki. Ha a szerződés módosul, akkor arról is hirdetményt kell feladni.

Ezek nyilvánosak, ingyenesen hozzáférhetők bárki számára. Emellett az Elektronikus Közbeszerzési Rendszer (EKR) publikus felületén a hazai közbeszerzésekhez kapcsolódóan a hirdetményeken túl további dokumentumok is ingyenesen és teljeskörűen elérhetők. Mindezeken túl akár okostelefonunk segítségével is rápillanthatunk a hazai közbeszerzési adatokra, mivel a Közbeszerzési Hatóság saját mobilappja ezt lehetővé teszi.

Valószínűleg ezért is van, hogy az általam a fentiekben már említett uniós Belső Piaci Eredménytábla adatai alapján (10. indikátor) a magyar közbeszerzési eljárások 100 százalékban átláthatók, mert nincsen olyan adat, információ (az eredménytábla szóhasználatával élve 0 százalék), amelyhez a közbeszerzésekkel kapcsolatban az állampolgárok ne tudnának korlátozásmentesen hozzáférni. Ez is egy olyan tény, ami ritkán hangzik el, ha a magyar közbeszerzési rendszerről ejtenek szót. 

A vagyonkezelő alapítványok közbeszerzési kötelezettsége 

Sokan tudni vélik azt is, hogy mi a helyzet a vagyonkezelő alapítványok közbeszerzési kötelezettségével, ám sajnálatos módon itt is csak ilyen-olyan részigazságok hangzanak el.

Nézzük ebben a kérdésben is csak a tényeket!

Az állami fenntartású felsőoktatási intézmények mindig is a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó, közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezett ún. ajánlatkérő szervezetek voltak. A közbeszerzési törvény ezt egyértelműen rögzítette, amikor kimondta, a központi költségvetési szervezetek ajánlatkérőnek minősülnek, és minthogy a felsőoktatási intézmények központi költségvetési szervezetek voltak, ez soha nem is volt kérdéses.

A vagyonkezelő alapítványok létrehozatalával, és azzal, hogy felsőoktatási intézmények alapítványok fenntartásába kerültek, a központi költségvetési szervezeti minőség értelemszerűen megszűnt. De ezzel nem szűnt meg ezeknek a szervezeteknek az ajánlatkérői minősége, a változás mindössze annyi volt, hogy a közbeszerzési törvénynek egy másik pontja alapján minősülnek ajánlatkérőnek. Ez a pont az ún. közjogi szervezeti kategória, amely az uniós irányelv rendelkezései alapján került be a közbeszerzési törvénybe. A közbeszerzési törvény szerint azok a szervezetek minősülnek közjogi szervezetnek, amelyek jogi személyek, valamilyen közérdekű feladatot látnak el, illetve a finanszírozásuk állami forrásból megoldott. A változás tehát mindössze annyi volt, hogy a közbeszerzési törvény 5. § (1) bekezdés c) pontjából ezek a szervezetek átkerültek az e) pontba.

Ennek csak annyi a hozadéka, hogy a bizottság kérésének köszönhetően dogmatikailag felborult a közbeszerzési törvénynek az ajánlatkérők meghatározására vonatkozó rendszere. Egészen idáig ugyanis abban nem szerepelt egyetlen konkrétan nevesített szervezet sem, csak szervezeti kategóriák – ez így van egyébként az uniós irányelvben is.

Ellentétben azzal, amit sokan tudni vélnek a hazai közbeszerzésekkel kapcsolatban, az egyajánlatos eljárások, az átláthatóság, vagy a vagyonkezelő alapítványok ügye miatt egyáltalán nem kell szégyenkeznünk – és ez az Európai Bizottság saját kimutatása szerint is így van. Tennivaló, munka persze akad még bőven. Mindenesetre a nyilvánosságban keringő, szakmaiatlan vélemények mellett legyünk figyelemmel a tényekre is.

A szerző a Közbeszerzési Hatóság elnöke.

A véleménycikkek nem feltétlenül tükrözik az Index szerkesztőségének álláspontját.