Így vesztette el hitét a világ az ENSZ-ben

1947 óta, amikor az ENSZ Közgyűlése megszavazta Palesztina zsidó és arab államokra való felosztását, a szervezet a közel-keleti válságokkal küzd. Az elmúlt évtizedekben az izraeli–palesztin konfliktusról az ENSZ-ben folytatott viták ugyanazzal az alapvető dinamikával zajlottak: az Egyesült Államok vétójogával megakadályozza Izrael bírálatát a Biztonsági Tanácsban, míg az arab államok a fejlődő országokat a palesztinok védelmére szólítják fel. A Hamász október 7-i, Izrael elleni támadását követő hetekben az ENSZ-ben zajló vita nagyrészt ezt a megszokott mintát követte. Az Egyesült Államok megakadályozta, hogy a Biztonsági Tanács tűzszünetre szólítson fel a Gázai övezetben, de nem tudta blokkolni a Közgyűlés október végén nagy többséggel elfogadott határozatát, amely „humanitárius tűzszünetet” követelt – írja a Foreign Affairs hasábjain megjelent cikkében Richard Gowan, az International Crisis Group ENSZ-kapcsolatokkal foglalkozó igazgatója.  

Azonban az ENSZ New York-i és genfi irodáiban dolgozó diplomaták szerint ez a válság más, így hatásai Izraelen és a Gázai övezeten túl magára az ENSZ-re is kiterjedhetnek. Figyelmeztetéseik részben a Hamász brutalitására, az izraeli bombázások növekvő gázai halálos áldozatainak számára, valamint a regionális eszkaláció kockázatára reagálnak.

A szkepticizmus egy olyan intézmény hatékonyságával kapcsolatban, amelyet a huszadik századi hatalmi viszonyok tükrözésére és a háború utáni problémák kezelésére terveztek, aligha új keletű. Az elmúlt évben azonban az ENSZ minden eddiginél irányíthatatlanabbnak tűnt, és képtelen volt reagálni a szudáni és hegyi-karabahi erőszakos fellángolásoktól a nigériai puccsig terjedő válságokra. A Biztonsági Tanács diplomatái szerint az Oroszország és a Nyugat között Ukrajnával kapcsolatban fennálló feszültségek – amelyek a 2022 februárjában történt orosz invázió óta számos eredménytelen ENSZ-vitát váltottak ki – aláássák az Afrikában és a Közel-Keleten felmerülő, egymástól független kérdések megvitatását. Szeptemberben António Guterres ENSZ-főtitkár a Közgyűlés éves ülésén arra figyelmeztetett, hogy „nagy törés” fenyeget a globális kormányzási rendszerben.

A nemzeti kormányoknak és az ENSZ tisztviselőinek hamarosan szembe kell néznie azzal a kérdéssel, hogy a világszervezet hogyan járulhat hozzá a békéhez és a biztonsághoz egy olyan időszakban, amikor a nagyhatalmak közötti közös alapok napról napra szűkülnek. A hidegháború vége óta az államok és a civil társadalmi szervezetek megszokásból az ENSZ-t kérik fel a kisebb és nagyobb konfliktusok kezelésére. Most azonban úgy tűnik, hogy az intézmény saját geopolitikai korlátaiba ütközik.

A szerző szerint a mai korban az ENSZ-nek csökkentenie kell ambícióit. A biztonsági kérdésekben a szervezetnek korlátozott számú prioritásra kell összpontosítania, és a válságkezelést át kell adnia másoknak, amikor csak teheti. Bizonyos nemzetközi problémák továbbra is olyan koordinációt igényelnek, ami csak az ENSZ-ben lehetséges. Még akkor is, amikor a versengő országok látszólag felhagynak a diplomáciával, az intézmény továbbra is olyan hely marad, ahol az ellenfelek tisztázhatják nézeteltéréseiket, és megtalálhatják az együttműködés lehetőségeit. Ahelyett, hogy hagynák, hogy a jelenlegi konfliktusok szétszakítsák az intézményt, a nemzeti kormányoknak és az ENSZ tisztviselőinek egyaránt azon kell dolgozniuk, hogy megőrizzék a legfontosabb funkciókat.

Lefelé tartó spirál

Az ENSZ-szel szembeni bizalmi válság azóta erősödik, hogy Oroszország megtámadta Ukrajnát. Az azt követő hetekben diplomaták attól tartottak, hogy a nagyhatalmak közötti feszültségek megbénítják az ENSZ-t. Eleinte úgy tűnt, hogy félelmeik alaptalanok voltak. Oroszország, az Egyesült Államok és európai szövetségesei heves vitákat folytattak az ukrajnai háborúról, de más ügyekben továbbra is  folytatták az egyeztetést. A Biztonsági Tanácsnak például sikerült új szankciórendszert bevezetnie a Haitit terrorizáló bandákkal szemben, és megállapodott egy új mandátumról, hogy az ENSZ együttműködjön a kabuli tálib kormánnyal az afgánoknak szánt segélyek eljuttatása érdekében. Úgy tűnt, hogy Oroszország és a Nyugat egyaránt hajlandó az ENSZ legerősebb szervét az együttműködés terepeként használni.

Eközben az Egyesült Államok és szövetségesei jelentős támogatást nyújtottak Ukrajnának a Közgyűlésben az orosz agresszió elítélésére irányuló szavazások alatt. Az idei év első hónapjaiban sok diplomata remélte, hogy az ENSZ meg fogja őrizni a közös fellépésre való képességét, még akkor is, ha számos tagja szemben áll egymással az ukrajnai háború miatt.

Tavaszra ez a törékeny egyensúly kezdett megbomlani. Oroszország egyre gyakrabban lépett fel kerékkötőként az ENSZ-ben. Júniusban Moszkva a mali kormánnyal – amely a Kreml által támogatott Wagner katonai magáncéghez fordult biztonsági támogatásért – játszott össze, hogy az ENSZ békefenntartóit arra kényszerítse, hogy vonuljanak ki az ország területéről, és ezzel egy évtizedes missziónak vessenek véget. Júliusban Oroszország megvétózta a Biztonsági Tanács 2014 óta érvényben lévő megbízatásának megújítását, amely szerint az ENSZ segélyszervezetei segélyt szállíthatnak a lázadók által ellenőrzött északnyugat-szíriai részekre. Moszkva kilépett a fekete-tengeri gabonakezdeményezésből is, amely az ENSZ és Törökország által 2022 júliusában közvetített megállapodás, és amely lehetővé tette, hogy Ukrajna orosz beavatkozás nélkül exportálhasson mezőgazdasági termékeket.

A közel-keleti háború kiemelte az ENSZ-diplomácia egyre élesebben változó megközelítését. Az izraeli–palesztin konfliktus korábbi fellángolásaikor, beleértve a 2021 májusában Gázában kitört erőszakot is, Oroszország és Kína tartózkodott attól, hogy túl hangosan bírálja az Egyesült Államok szerepvállalását az ENSZ-ben. Ezúttal Kína ismét elkerülte a vitát, és megjegyzéseit a tűzszünetre való felhívásra korlátozta.

Miután az Egyesült Államok október közepén megvétózta a Biztonsági Tanács határozatát, amely humanitárius segítségnyújtásra szólított fel Gáza számára, Oroszország ENSZ-nagykövete, Vaszilij Nebenzia sajnálkozott „amerikai kollégáink képmutatása és kettős mércéje” miatt, és utalt arra, hogy Washington talán azért szítja a háborút, hogy fellendítse az amerikai fegyvereladásokat. Az, hogy Oroszország a konfliktust pózolásra használta, bosszantotta a Biztonsági Tanács többi tagját, akik a humanitárius kérdésekben keresték a közös álláspontot, sőt még az arab államokat is, amelyek azt gyanítják, hogy Moszkva saját céljaira használja ki a palesztinok szenvedését.

Ha Oroszország felborzolta a kedélyeket az ENSZ-ben, akkor az, hogy az Egyesült Államok feltétel nélkül támogatta Izraelt, még nagyobb diplomáciai kárt okozott. A hatások a Közgyűlésben a legvilágosabbak, ahol

Október 27-én a Közgyűlés 120 igen, 14 nem és 44 tartózkodás mellett elfogadott egy határozatot, amely „humanitárius tűzszünetet” követelt Izrael és a Hamász között. Az Egyesült Államok a határozat ellen szavazott, arra hivatkozva, hogy a szöveg nem ítéli el a Hamászt az atrocitásaiért. Az európai országok megosztottak voltak, néhányan mellette, néhányan ellene szavaztak, néhányan pedig tartózkodtak. Ennek következményei előre láthatóak voltak. A fejlődő országok diplomatái bizalmasan jelezték, hogy a palesztinokkal való nyugati szolidaritás hiánya miatt a jövőben elutasíthatják az Ukrajnát támogató ENSZ-határozatokat.

Ez a megosztottság valószínűleg aláássa az Egyesült Államok közelmúltbeli törekvését, hogy az ENSZ-ben javítsa kapcsolatait a globális Déllel. A Biden-kormányzat a Biztonsági Tanács reformját szorgalmazta, amely olyan nagyhatalmaknak, mint Brazília és India, nagyobb beleszólást biztosítana a testületben, és ígéretet tett arra, hogy együttműködik a Világbankkal és a Nemzetközi Valutaalappal annak érdekében, hogy az eladósodott fejlődő országok számára biztosítsa a szükséges finanszírozást. A jelenlegi konfliktus előtt Washington ez utóbbi gesztusokkal csak óvatos előrelépést tett: a szegény országok értékelik a kedves szavakat, de a pénzre még mindig várnak. Most a Biden-kormányzat Izraellel és Gázával kapcsolatos álláspontja semmissé teheti az addig elért sekély eredményeket.

Mi lehet a megoldás?

A szerző szerint még ha a Biztonsági Tanács jelentéktelenné is válik, az ENSZ szélesebb intézményrendszere akkor is jelentős szerepet játszhat a nemzetközi konfliktuskezelésben. Az ENSZ segélyszervezetei egyedülálló képességekkel rendelkeznek az erőszak hatásainak enyhítésére és megfékezésére, valamint a jelenlegi költségvetési gondok ellenére is folytatják működésüket. Az ENSZ tisztviselői a konfliktusmegelőzés olyan módjait is keresik, amelyek nem a Biztonsági Tanács felügyeletén alapulnak, például a Világbank pénzeszközeinek felhasználásával, hogy támogassák a gyenge államokban az alapvető szolgáltatásokat. A geopolitikai feszültségek időszakában az ENSZ nem biztos, hogy vezető szerepet vállal a nagyobb válságok megoldásában, de a peremen sokat tehet a kiszolgáltatottak védelmében.

A közel-keleti és ukrajnai háborúk, valamint a Kína és az Egyesült Államok közötti feszültségek megnehezítik és egyben létfontosságúvá is teszik a nemzetközi együttműködést. Az elmúlt hetekben és hónapokban számos ENSZ-tisztviselő és diplomata aggódott amiatt, hogy a szervezet szabadesésben van. De ha az ENSZ az új globális realitásokhoz igazodva korszerűsíti diplomáciai és biztonsági szerepét, akkor még mindig talpra állhat – írja a szerző. 

(Borítókép:  Gilad Erdan izraeli ENSZ-nagykövet beszél az Egyesült Nemzetek Közgyűlésén, ahol a tűzszüneti határozatról szóló szavazás várható az Izrael és a Hamász palesztin iszlamista csoport között zajló konfliktus közepette New Yorkban, 2023. december 12-én.  Fotó: Eduardo Munoz / Reuters)