Ötpárti konszenzus kell a digitális átállásról

Műsorelosztók szerint a digitális átállásról szóló törvénytervezet a műsorterjesztői monopóliumok kialakulását korlátozó passzusai nem állnak összhangban az európai szabályozási elvekkel, és a digitális átállásról elfogadott kormánystratégiával sem: az európai gyakorlat szerint nem a törvény, hanem a szabályozó hatóság feladata a jelentős piaci erővel bíró szolgáltatók azonosítása.

A jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók kijelölése és a rájuk vonatkozó kötelezettségek meghatározása az elektronikus hírközlési törvény (Eht.) alapján Magyarországon is a szabályozó hatóság, a Nemzeti Hírközlési Hatóság (NHH) feladata. Ezen a tervezet sem változtat; nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely valamely műsorterjesztő jelentős piaci erejéhez kapcsolódna. Hangsúlyozni szükséges, hogy a tervezetben szereplő "médiapolitikai szempontból meghatározó műsorterjesztő" nem azonos az Eht. szerinti "jelentős piaci erővel".

Az NHH az Eht. szerinti döntése során nem vesz - nem is vehet - figyelembe olyan szempontokat, mint a médiaszolgáltatások sokszínűségének biztosítása. Az Alkotmánybíróság határozatai alapján a véleményszabadság alkotmányos jogához szervesen hozzátartozik egy olyan környezet kialakítása, amelyben az állampolgárok sokféle forrásból tájékozódhatnak és a műsorok sokféleségéből válogathatnak. Ezt az érdeket a piaci versenyt szem előtt tartó NHH nem érvényesíti, mert a feladatköre nem terjed ki rá.

A tervezet ezt a hiányosságot pótolja. Célja tehát nem az, hogy a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókat kijelölje, hanem hogy az NHH kizárólag piaci szempontokon alapuló szabályozása mellett az alkotmányos szempontokat is érvényre juttassa. Ezek az alkotmányos szempontok a médiapluralizmus és a kulturális sokszínűség. Az Európai Unió Keretirányelvének Preambuluma szerint e két tárgykörben az elektronikus hírközlési szolgáltatók részére többletkötelezettségek is megállapíthatók. E szabályozás jogszerűségét az Európai Bíróság döntési gyakorlatával is megerősítette.

Műsorelosztók szerint ellentétes az ide vonatkozó uniós szabályozással az is, hogy a törvény tartalomszabályozási kérdésekbe is belebonyolódik: a vélemények sokszínűsége és a nemzeti kultúra megőrzése címén újabb kötelezettségeket ró ki a tartalomtovábbításra.

A törvény egyáltalán nem "bonyolódik bele" tartalomszabályozási kérdésekbe. Nincs ugyanis egyetlen olyan rendelkezése sem, amely a műsortartalom vonatkozásában állapítana meg kötelezettségeket. A tartalomra vonatkozó szabályok (a kiegyensúlyozottság követelménye, a gyűlöletkeltés tilalma, a gyermekek védelme, a reklámszabályozás, a közszolgálati műsorszolgáltatásra vonatkozó többletkövetelmények) továbbra is kizárólag a Médiatörvényben lesznek megtalálhatók.

Az Ön kérdésében említett műsorelosztók ezen a ponton valószínűleg az ún. "must carry" kötelezettségekre céloznak, amelyek előírják a számukra, hogy mely csatornák műsorát kötelesek - közérdekből - elosztani. Hogy ezek a szabályok mennyire tekinthetők tartalomszabályozásnak, arról hosszas elméleti vitákat lehet folytatni. Egy azonban bizonyos: az európai uniós jog a "must carry" kötelezettségeket nem a műsortartalomra vonatkozó előírásokat megállapító, a "Határok Nélküli Televíziózásról" szóló irányelvben tárgyalja, hanem a hírközlési irányelvek közt, az Egyetemes Szolgáltatási irányelvben. Az európai jog szempontjából tehát a "must carry" nem tartalmi, hanem átviteli kérdés.

Magyarországon a "must carry" kötelezettség körébe egyébként a közszolgálati csatornák, illetve bizonyos feltételek mellett a helyi csatornák tartoznak. Ezeket a kábeleseknek eddig is el kellett osztani. A tervezet ezen a ponton gyakorlatilag nem tesz mást, mint hogy lényegében változatlanul átemeli a Médiatörvényből az ott már évek óta meglévő szabályokat. Erre egyébként pont az Európai Uniós szabályozás miatt van szükség: az uniós jog alaptétele ugyanis, hogy a műsortartalom szabályozását el kell választani az átvitelére használt hírközlő hálózatok szabályozásától. A Médiatörvényben ez a két beavatkozási terület eddig keveredett. A közösségi jogelveknek megfelelő rendet a hazai jogszabályokban ezért éppen a tervezet fogja megteremteni.

Műsorelosztók szerint a véleménymonopóliumok törvényi szabályozása sem esik egybe az EU törekvéseivel, ahol már elfogadottá vált hogy médiakoncentrációk alakulhassanak ki.

Nehéz szó nélkül elmenni a mellett az állítás mellett, hogy az Európai Unió üdvözölné, vagy akár csak hallgatólagosan is pozitív tendenciaként kezelné a médiakoncentrációt. Ez ugyanis egyszerűen nem igaz. Csak az utóbbi néhány évet nézve az Európai Parlamentnek egy sor olyan megállapítását lehetne idézni, amely a médiakoncentrációk veszélyeire figyelmeztet. Margot Wallström, az Európai Bizottság alelnöke és Viviane Reding, az információs társadalom és a média kérdéseiért felelős biztos pedig éppen ez év januárjában hirdetett meg egy programot, amelynek célja, hogy a médiakoncentráció káros hatásait kiküszöbölje, és előmozdítsa a médiapluralizmust. Szemben tehát azzal, amit a kérdésben megfogalmazott állítás sugall, az Európai Unió határozottan a média sokszínűsége mellett foglal állást. Mi ezzel a megközelítéssel értünk egyet.

Műsorelosztók szerint aggályos az is, hogy tartalmi kérdéseket feles törvényben lehet-e szabályozni, mert a hatályos magyar médiatörvényben ezek kétharmados többséget igénylő kérdések.

Itt ismét utalok arra, hogy a tervezet bizonyos garanciális szempontok miatt - ötpárti megegyezés értelmében - érint tartalmi kérdéseket, ugyanakkor valamennyi benne szereplő rendelkezés az átvitelre, a műsorterjesztőkre vonatkozik.

E mellett azt is érdemes megjegyezni, hogy az Alkotmány sem tartalmaz olyan kitételt, amelynek alapján a tartalmi kérdések csak kétharmados törvénnyel lennének szabályozhatók. Az Alkotmány 61. §-a szerint "A közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televízió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges". Minősített többség tehát csak az itt említett négy tárgykörben szükséges.

Az Országgyűlés által eredetileg minősített többséggel elfogadott rendelkezéseket - természetesen - 2/3-os szavazataránnyal kell majd módosítani, illetve hatályos kívül helyezni. Többek között ennek egyeztetése érdekében is folynak tavaly december óta az ötpárti tanácskozások a médiaszabályozást érintő kérdésekben. Közös álláspontunk ugyanis a következő: akkor lesz sikeres a média jogalkotás is, ha egy törvény minél szélesebb körű konszenzus alapján születik meg. Mivel az általunk elkészített tervezet ahhoz segítené hozzá az állampolgárokat - és közülük is elsősorban a leginkább rászorulókat -, hogy az eddiginél lényegesen több televíziós csatornához, és lényegesen jobb minőségben jussanak hozzá, nem látok a tervezetben semmi olyat, ami politikai hovatartozástól függően lenne vállalható vagy vállalhatatlan. Így azt is el tudom képzelni, hogy a javaslat az ellenzék és a kormánypártok támogatását egyaránt élvezheti.

Az ORTT szerint azzal, hogy a műsorszóró platform ma belátható részének működtetési jogát a tervezet - pályáztatás útján - egyetlen szolgáltatónak kívánja átadni, Európában példátlan médiakoncentráció jönne létre, mely a mi Alkotmányunknak sem felel meg.

A "médiakoncentráció" kifejezés használata ebben az összefüggésben félrevezető. Médiakoncentrációról akkor beszélhetünk az elektronikus médiában, ha a médiatartalmak előállítói, vagyis a televíziós rádiós csatornák tulajdonosi köre egyre szűkül, vagyis a vélemények befolyásolására képes legnépszerűbb televíziós csatornák, vagy általában véve a televíziós csatornák egy, vagy kevés számú tulajdonos kezébe került. Média koncentráció jelenségére jó példa az olasz médiapiac.

Ezzel ellentétben a Digitális Átállás Stratégiában szereplő multiplex modell nem a média tartalmak pályáztatására vonatkozik, hanem csupán a média tartalmak átviteli platformjára, azaz jelen esetben a földfelszíni (digitális) műsorszóró platformra. Mivel jelenleg a földfelszíni (analóg) platformon csupán három televízió műsor (m1, RTL Klub, tv2) érhető el, a "médiapiac" ezen a platformon joggal nevezhető koncentráltnak, amit a két kereskedelmi televíziós csatorna reklámpiaci részesedése is egyértelműen jelez. A digitális átállás eredményeként az átmeneti időszakban akár 24-30, az m1 hálózatának digitalizálásával további 8-10, a teljes digitális átállást követően pedig elvileg akár 80 televíziós csatorna is elérhetővé válik a földfelszíni platformon. Így bátran kijelenthető, hogy a digitalizáció éppen a médiakoncentráció csökkenését, nem pedig erősödését hozza magával.

A tervezet szerint egyébként a műsorszolgáltatók, vagyis a televíziós csatornák közvetlenül nem pályázhatnak a platform-üzemeltetői jogosultságért, éppen azért, hogy a médiakoncentrációs törekvéseknek már a kiírással gátat lehessen szabni.

Ha a kérdés arra vonatkozik, hogy a nyolc multiplex lehetőség közül öt pályáztatása történne meg első körben, akkor az állítást megfogalmazó bizonyára a műsorterjesztési piaci versenyre kívánt utalni, és csak tévedésből alkalmazta a "médiakoncentráció" kifejezést. Ebben a tekintetben kiemelendő, hogy a hírközlési piacokon a verseny hatékonyságának megítélése nem az ORTT hatáskörébe tartozik. A hírközlési piaci verseny megítélésére hatáskörrel rendelkező hatóságok, azaz az NHH és a GVH a MeH honlapján elérhető nyilvános véleményében kifejezetten üdvözölte a DÁS-ban választott modellt, mivel az erősíti a platformok közötti versenyt, ezáltal hatékonyan szolgálja az előfizetők és a felhasználók érdekeit.

A fent jelzett vélemények részletei nyilvánosan elérhetők, azonban néhány pontot kiemelnék: a kiskereskedelmi műsorterjesztési piacot tekintve szabályozás hiányában már kialakult egy erős koncentráció. A legnagyobb műsorterjesztéssel foglalkozó csoport több mint 1 millió előfizetőt, a második legnagyobb közel 400 ezer előfizetőt, a harmadik, dinamikusan növekvő vállalkozás 300 ezer előfizetőt, az utánuk következő közepes méretű szolgáltatók egyenként közel 100 ezer előfizetőt mondhatnak magukénak. Mivel kb. 3 millió, sokcsatornás hozzáféréssel rendelkező háztartás van Magyarországon, a műsorterjesztési piac közel kétharmadát 5-6 vállalkozás ellenőrzi. Ezek közül a legnagyobb csoport a műsorterjesztés területén nagyságrendekkel nagyobb, mint versenytársai, ráadásul az NHH felmérése szerint a kábeltelevíziós hálózatok között legfeljebb 10%-os az átfedés (tehát azon háztartások aránya, amelyek legalább két kábelszolgáltató közül is választhatnak).

A pályáztatásra kerülő platform elsődleges célcsoportja az a feltehetőleg már jelenleg is kevesebb mint 1 millió háztartás, amelynek jelenleg nincs sokcsatornás hozzáférése (azaz kizárólag a földfelszíni platformon elérhető 3 csatornát tudja fogni). Ennek a szegmensnek a létszáma ráadásul folyamatosan és jelentősen csökken. A DÁS szerint 2008 közepére optimista becslés szerint is csak 800 ezer felhasználója lesz az ingyenes analóg műsorterjesztésnek. Ha ezek a háztartások digitális vételre állnak át, nagy részük valószínűleg továbbra is az ingyenes vételt választja. Ugyancsak optimista becslések szerint legfeljebb ezen háztartások fele fog előfizetéses csomagot választani, de számukra is nyitva áll majd a lehetőség, hogy amennyiben körzetükben van kábeltelevíziós szolgáltatás, úgy a földfelszíni analóg vétel helyett kábel-előfizetővé váljanak, illetve a műholdas műsorterjesztést válasszák. Így a műsorterjesztési piacon sem hoz túlzott koncentrációt az új platform megjelenése, hiszen az új szolgáltató előfizetői tábora jó eséllyel kisebb lesz, mint a saját infrastruktúrájukon monopolhelyzetet élvező kábeltelevíziós platform piacvezető szolgáltatóié.

Ha az "Európában példátlan" fordulat arra vonatkozik, hogy a választott modellre Európában nincs példa, akkor felhívom a figyelmet arra, hogy az általunk tervezetthez a legközelebb a holland példa áll, de nagyrészt hasonló a brit és a svéd modell is, emellett az osztrák megoldás is számtalan hasonlóságot mutat. Természetesen a nemzeti sajátosságok miatt egyik modell sem 100%-ig egyforma. Az eltérést számos tényező (pl. a piac mérete és szerkezete, az eltérő gazdasági helyzet, a magas magyarországi kábelpenetráció, a nyelvi "elszigeteltség", Magyarország digitalizációs lemaradása, stb.) okozza.

A fentieken túl egyértelműen le kell szögezni, hogy az Alkotmánybíróság még hasonló ügyben sem fejtett ki álláspontot. A vélemény adója ezért a saját felfogását ismerteti, és az erre történő hivatkozás ellenére sem az Alkotmánybíróságét. A választott megoldás alkotmányellenességének kimondásával illendő lenne megvárni az Alkotmánybíróság vonatkozó döntését.

Az ORTT szerint az, hogy a frekvencialehetőségek miatt korlátozott kapacitású műsorszórással továbbított műsorszolgáltatások kiválasztása a műsorterjesztő szolgáltatóra legyen bízva, szintén nem felel meg az Alkotmány elvárásainak.

Nem hiszem, hogy a pályáztatásra első körben kiírt 3+1+1 multiplex jogosultság, amely összesen 40-50 csatorna átvitelét teszi lehetővé, oly mértékben korlátozott volna, ami indokolttá tenné 40-50, műsorszolgáltatóknak szóló pályázat kiírását, majd a teljes digitális átállást követően felszabaduló további 3 multiplexre újabb 24-30 műsorszolgáltatási pályázat lebonyolítását. Az Alkotmány nem tartalmaz olyan rendelkezést, hogy minden egyes csatornát külön-külön meg kellene pályáztatni. Ez szükségképpen hosszabb és költségesebb eljárás lenne, ráadásul a nézői igényeket nem a piaci megmérettetés, hanem egy testület - alkalmasint önkényes vagy politikailag befolyásolható - döntése jelenítené meg.

A kiválasztott modell azért sem alkotmányellenes, mivel jelenleg - bizonyos, a "must carry" szabályozásból fakadó megkötések mellett - minden további (kábeles, műholdas, IPTV) a műsorterjesztők üzleti döntése alapján dől el a továbbított csatornák köre. Ez tehát egy hazánkban létező gyakorlat.

Az államnak az Alkotmányból levezethető feladata sokkal inkább a közszolgálati tájékoztatásra és a közszolgálati csatornákra vonatkozik, mint arra, hogy a földfelszíni műsorterjesztéssel is elérhető kereskedelmi műsorszolgáltatásokat egyenként pályáztassa. A közszolgálati csatornák továbbítása a must carry kötelezettségekkel, illetve a pályázat feltételrendszerének pontos meghatározásával biztosítható. A digitális átállásról szóló törvénytervezet jelentős must carry kötelezettségeket tartalmaz, amelynek uniós szabályozással való összeegyeztethetőségét egyébként másik kérdésük vitatni látszik. A közszolgálatiság szempontjait a törvény és a majdani pályázati kiírás fokozottan figyelembe veszi.

Az alkotmányosság kérdésében ezért ugyancsak nem osztom az ORTT aggályait.

Az ORTT szerint a tervezet a digitalizálást a műsorszolgáltatás lényegére, a fogyasztó alkotmányos szempontoknak megfelelő és minőségi tartalommal való ellátásának szempontjaira tekintet nélkül kívánja végrehajtani, a kérdést döntően hírközlési piaci kérdésnek tekinti.

Ha a minőségi szempontokat a képminőségre és a technikai tartalomra érti, megnyugtató választ tudok adni. A gazdasági tárcánál készül az jogszabály, amely ezeket rendezi. Ha minőséget a tartalomra érti, újból hangsúlyozni kívánom, hogy nem az állam feladata a kereskedelmi média minőségét eldönteni. A kereskedelmi médiának az alapvető médiaszabályokat (emberi méltóság, kiskorúak védelme, hírszolgáltatás esetén pártatlanság stb.) kell betartania és a hatóságnak a jelenleginél hatékonyabb formában ellenőriznie. Az állam feladata ebben a körben ugyancsak a közszolgáltiság, a közszolgálati műsorok készítése és eljuttatása az állampolgárokhoz. Mint említettem, a közszolgálatiság szempontjait a törvény és a pályázati kiírás fokozottan figyelembe veszi. Emellett a kereskedelmi és a közszolgálati média tartalmi minőségét a jelenleg készülő Nemzeti Audiovizuális Média Stratégia (NAMS) alapján kidolgozandó, a jelenlegi "médiatörvényt" felváltó törvények lesznek hivatottak biztosítani.

Az ORTT szerint a tervezet nem vizsgálja azt a kérdést, hogy a választott megoldás milyen módon fogja a lakossághoz eljutó műsorszolgáltatásokat meghatározni, és az így kialakuló, és évtizedekre meghatározó médiahatások miként fogják az információhoz jutás lehetőségeit, az oktatás, a kultúraterjesztés, a nevelés kiemelten fontos feladatait betölteni.

A tervezetben szerepel, hogy a közszolgálati csatornákat ingyenesen kell elérhetővé tenni az állampolgárok számára. Ezzel ellentétben a kábeles, műholdas és IPTV-s műsorterjesztése esetében a lakosság díjat fizet (szolgáltatónként eltérő összetételű "minimál" vagy "lifeline csomag" előfizetési díja formájában. Ez a díj alapesetben néhány száz és 1000 forint között mozog, de például az IPTV esetében a közszolgálati csatornák csak a teljes csomag és ADSL előfizetés mellett érhetők el, így az előfizetőnek akár több ezer forintjába is kerülhet a hozzájutás a közszolgálati csatornákhoz (főként az analóg földfelszíni platformon jelenleg nem elérhető m2 és Duna TV adásához).

Amint már hangsúlyoztam, "az információhoz jutás lehetőségeit, az oktatás, a kultúraterjesztés, a nevelés kiemelten fontos feladatait" nem elsősorban a piaci logika alapján működő kereskedelmi média feladata ellátni. Ezeket a funkciókat a valóban közszolgálati televízióknak és tartalmaknak kell betölteniük. A választott megoldás ezt a szempontot kiemelten támogatja. A közszolgálatiság rendszerét és az információhoz jutás lehetőségeit, az oktatás, a kultúraterjesztés, a nevelés kiemelten fontos feladatait a Nemzeti Audiovizuális Média Stratégiában dolgozzuk ki, melynek alapján megindulhat a hazai médiaszabályozás újragondolását eredményező jogalkotás.