A magyarok jogainak és szabadságának védelmében

Szabó Máté Dániel Az állampolgárt védje az alkotmány vagy az államot? című, az index.hu –n megjelent elemzése azt a kritikát fogalmazza meg a bíróságokkal kapcsolatban benyújtott, jelenleg az Országgyűlés előtt lévő törvényjavaslattal kapcsolatban, hogy az a változási szándék, amely a korábbiaknál szélesebb körben teszi lehetővé a közhatalmat gyakorló állami szerveknek, hogy nemcsak az egyének, hanem ők is alkotmányjogi panaszt nyújthassanak be a jogaik védelme érdekében, az „alkotmány teljes (és nyilvánvalóan szándékolt) félreértésén” alapul. Ennek indokaként a cikk azt emeli ki, hogy az alkotmány funkciója a közhatalom korlátok közé szorítása az ember szabadságának és méltóságának a védelmében.

A kritika arra a téves következtetésre jut, hogy az új alkotmányjogi panasz valójában a polgár jogainak ellenében, a hatóságok védelmében működik majd. Ezzel azonban merőben hamis és félrevezető képet fest az alkotmány és az alkotmánybíráskodás modernkori szerepéről és feladatairól, mivel nem vesz tudomást azokról a jelenkori kihívásokról, amelyek ma az egyének jogait és az egyes politikai közösségek szabadságát komolyan veszélyeztetik.

A polgári forradalmak korában valóban az állam jelentette a veszélyt

A cikkben megfogalmazott kritika saját maga által is bevallottan a XVIII. és XIX. századi polgári forradalmak alkotmányfejlődéséből táplálkozik. Való igaz, hogy a forradalmi korszak alkotmányai olyan sajátos történelmi körülmények között születtek, ahol az alkotmány egyik fő – de közel sem az egyetlen és kizárólagos – célkitűzése az egy kézben összpontosuló szuverenitás, valamint a vele kéz a kézben járó abszolút hatalommal való visszaélés visszaszorítása és megakadályozása volt.

Vagyis, a nyugati világban, abban az adott történelmi korszakban az állami hatalom túlzott mértékű koncentrációja jelentette az egyik legsúlyosabb fenyegetést az emberek alapvető jogaira és szabadságára, illetve ezzel együtt pedig a legnagyobb akadályt is egy szabad polgári társadalom kibontakozása és felvirágoztatása előtt.

Hogyan is lehet iparosként vagy kisvállalkozóként boldogulni, illetve egy kiszámítható egzisztenciát és jövőt építeni, ha a tulajdon szentségét nem ismerik el, vagy az államosítással és egyéb tulajdonkorlátozásokkal szemben a védelmét nem garantálja független bíráskodás? Hogyan is lehet a szabad tájékozódáson alapuló demokratikus közéleti részvételről vagy megfontolt politikai választásról beszélni, ha az állami cenzúra miatt nem érvényesül a véleménynyilvánítás szabadsága? Az államhatalommal való visszaélések azon sora, amelyek mind az emberek, mind pedig egy polgári társadalom útjában álltak, sokáig lenne még tovább folytatható.

Az alapvető jogok első generációja tehát ennek megfelelően úgynevezett „negatív” megfogalmazással jelent meg, és az adott történelmi helyzetben az állami hatalomgyakorlással, jogalkotással szemben nyújtott védelmet. Klasszikus példája ennek a negatív megfogalmazásnak az Egyesült Államok szövetségi alkotmányához fűzött úgynevezett alkotmánykiegészítések, a „Bill of Rights”, amely arról rendelkezik, hogy mibe nem szólhat bele a törvényhozó, vagyis az a hatalmi ág, amelynek túlkapásaitól és visszaélésétől az alapító atyák legjobban féltek. Az Egyesült Államokban a XX. század elején, a „Lochner-korszaknak” keresztelt időszakban a Legfelső Bíróság ezen felfogás alapján érvénytelenített bárminemű állami gazdaságszabályozást is. Ezek az első generációs jogok csak a XX. század első harmadában egészültek ki az úgynevezett második generációs jogokkal. Ezen gazdasági, szociális és kulturális jogok az Adam Smith-féle gazdasági liberalizmus kudarcának és kegyetlenségének felismeréséből fejlődtek ki.

Ezen jogok védelmében már az állam pozitív cselekvését és intézményeinek fellépését követelték meg a gazdaság és a szociális-, valamint a kultúrpolitika terén. Később az alapvető jogok harmadik generációja is megérkezett, miközben a XX. század világégéseivel összefüggő borzalmak azt a megközelítést is újra megerősítették, hogy az egyéneket megillető alapvető jogokra és a közösségek szabadságára nézve a totális állam jelenti az legnagyobb veszélyt. Ezért az alapvető jogok védelmét az 1948-ban tető alá hozott Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, valamint a később megkötött nemzetközi emberi jogi konvenciók már nemzetközi jogi szintre is emelték, továbbá több hullámban nemzeti szinten is tovább erősödött az alapvető jogok védelmére vonatkozó igény. Az alkotmánybíróságok, bíróságok, illetve a nemzetközi emberi jogi fórumok pedig ma már nemcsak absztrakt jogvédelmet biztosítanak, hanem egyre inkább konkrét közhatalmi döntésekkel szemben, úgynevezett alanyi jogként értelmezve is védelmezik az alapvető jogokat.

A XXI. századra egy összetett nemzeti és nemzetközi mechanizmus segít az alapvető jogoknak érvényt szerezni. Ma már világszerte igaz az, amint annak idején Alexis de Tocqueville Amerikával összefüggésben megfigyelt, nevezetesen, hogy nincsen olyan közpolitikai kérdés, amely előbb vagy utóbb ne válna jogi, alkotmányjogi kérdéssé egy bírósági felülvizsgálatban. És bár való igaz, hogy napjainkban a túlzott és totális állami hatalom továbbra veszélyt jelent az alapvető jogokra, de már közel sem az egyetlen, sőt, még csak nem is biztos, hogy a legnagyobb veszélyről van szó. Egy dolog viszont biztossá vált: az állam nélkül ma már elképzelhetetlen az alapjogok védelme.

A modern kor kihívásai más megközelítést igényelnek

Az embert megillető alapvető és elidegeníthetetlen jogok gondolatának megjelenése után több mint kétszáz évvel, a XXI. század hajnalára ugyanis lényegesen megváltozott a világ, és benne azok a veszélyek és fenyegetések is, amelyekkel szemben az alkotmányoknak védelmet kell nyújtaniuk. Ugyanígy megváltoztak azok a kihívások is, amelyekre az alkotmány megóvásáért felelős alkotmánybíráskodásnak reagálnia kell és választ kell találnia.

Ma már csak részlegesen igaz az, hogy a polgárok alapvető jogainak vagy a közösségek szabadságának a védelme kizárólag az államhatalommal szembeni örökös küzdelem révén érhető el. Ennek megfelelően az új évezred hajnalán az alkotmánybíráskodásnak sem lehet az a kizárólagos szerepe, hogy egyfajta döntőbíróként működjön az egyének állami hatalom ellen vívott harcában.

Egy ilyen régimódi látásmód éppen annak az intézményi szerkezetnek a legitimitását kezdi ki, s ezáltal bontja meg, amely a modern kor kihívásai között jelenleg egyedül képes az emberek és a politikai közösség szabadságának a garantálására. Lássuk a miértet!

A nemzetközi szervezetek hatáskörbővülése eddig soha nem látott alapjogi aspektusokat vet fel

A XXI. század a befolyásukban megerősödött nemzetközi szervezetek, így a szupranacionális szervezetek, nemzetközi emberi jogi és pénzügyi szervezetek kora. Az európai régióban ez elsősorban az Európa Tanács keretében működő emberi jogi fórumok döntéseit, valamint az Európai Unió egyre bővülő jogalkotását és jogalkalmazó gyakorlatát jelenti. Ma már minden mértékadó véleményformáló elismeri, hogy ezek a szupranacionális szervezetek – köztük az Európai Unió is – a szerződésekben biztosított hatásköreikkel élve vagy visszaélve (politikai és szakmai értékítélet kérdése, hogy melyik kifejezést érezzük találóbbnak) saját befolyásukat a tagországaik szuverenitásának ellenében folyamatosan növelik. Ez jelentős kihívásokat támaszt az egyes államokkal szemben, hiszen úgy kell a szuverenitásukat megőrizni és a saját alkotmányukban biztosított jogvédelem szintjét garantálni, hogy közben más államok és a nemzetközi szervezetek felé a lojális együttműködés elvének is eleget tesznek

Nem vitatható tehát, hogy az alkotmánybíráskodás új, XXI. századi kihívásai közé sorolható e hatalomgyakorlás alkotmányos keretének kijelölése mind a közhatalmat gyakorló nemzeti intézmények, mind a nemzetközi intézmények vonatkozásában. Ez ugyanis elengedhetetlenül szükséges ahhoz, hogy a nemzeti alkotmányok alapjogvédő funkciója, s a nemzeti közösség szuverenitása, alkotmányos önazonossága intakt maradjon. Ehhez pedig a közhatalmat gyakorló szervezeteknek – az eltérő jellegből adódó ésszerű különbségek mellett – ugyanolyan alkotmányvédelmet célszerű biztosítani, mint a többi szereplőnek.

Ma a globalizálódó világ vívmányai veszélyeztetik az alapvető jogokat

A világ már az 1970-es évektől kezdve folyamatosan lép be a globalizáció korszakába. Abba a korba, ahol megerősödött nemzetközi pénzügyi rendszerrel és transznacionális üzleti működéssel kell számolni. Ez a körülmény számos előnye mellett szintén komoly veszélyforrást jelenthet az alapvető jogok és szabadságok érvényesülésére, valamint a politikai közösség szabadságára.

Különösen valóssá és súlyossá válik ez a veszélyforrás az olyan határozott és erőteljes állami szabályozás és hatósági intézkedések híján, mint amelyet például a fogyasztóvédelmi, környezetvédelmi, versenyjogi illetve más egyéb intézményvédelmi kötelezettségek jelentenek.

Ebben az összefüggésben pedig közel sem csupán a rosszul értelmezett és felhasznált államhatalom jelenthet fenyegetést az egyénre és a közösségre nézve, hiszen a globalizálódó pénzügyi rendszer és a transznacionális üzleti világ ugyanúgy az érintettek hatalmával való visszaélésre ad alkalmat. Mindezek ellen pedig egy jól felvértezett és hatékony nemzetállami intézményrendszer – éppen például a kiszolgáltatott egyén, munkavállaló vagy kisvállalkozó, valamint rajta keresztül a szabad polgári közösség védelme érdekében – köteles fellépni.

Hogyan máshogy lenne megérthető az a jelenség, hogy a napjainkban tapasztalt és megállíthatatlannak tekinthető globalizálódás ellenére az elmúlt években a nemzeti közösségeket képviselő nemzetállamok nem gyengülnek, hanem éppen ellenkezőleg: újra megerősödni látszanak? Lássuk a fától az erdőt! A transznacionális politikai és gazdasági rendszernek számos előnye van akkor, ha a globális gazdaság jól teljesít, vagyis ha „süt a nap és szép az idő”. A 2008-as és 2009-es pénzügyi válság viszont azt bizonyította be, hogy ha a globális gazdaság összeomlik, ha „beborul az ég”, akkor a globális intézmények kizárólag a saját önös érdekeiket képviselő módon viselkednek és alkalmazkodnak, miközben a nemzeti közösségek magukra maradnak. A kiszolgáltatott helyzetben lévő egyén és közösség ekkor, ebben a „rossz időben”, csak a nemzeti intézményekre számíthattak.

Megint csak nem vitatható tehát, hogy ilyen körülmények között a közhatalmat gyakorló nemzeti intézmények jogaival kapcsolatos alkotmányos gondolkodásnak ugyanolyan szerepe van az egyén jogainak biztosításában és a közösség szabadságának védelmében, mint a korábban domináns megközelítéseknél.

A virtuális platformok, az új média elsorvasztják a véleményszabadságot

Az elmúlt évtizedekben lezajlott információs forradalom eredményeként a közéleti viták és egy-egy ország nyilvánossága feletti ellenőrzés egyre jelentősebb mértékben globális cégek által fenntartott úgynevezett „virtuális közterek”, magánplatformok kezébe kerül. Az internet feletti ellenőrzés monopolizálásán keresztül ezek a magánplatformok újfajta dilemmát vetnek fel. Ma már közel sem csak az állam jelenti az egyetlen fenyegetést a tájékozódás és a vélemények kifejezésének szabadságára. Egyre többen gondolják úgy, hogy a nagy techcégek a „virtuális közterek” feletti ellenőrzés megszerzésével valódi, ugyanakkor a jelenlegi hatalommegosztási struktúrában nem ellenőrizhető hatalomhoz jutottak.

A neves amerikai alkotmányjogász, Jeffrey Rosen „James Madison rémálmaként” jellemzi a magánplatformok véleménynyilvánítás szabadságára gyakorolt befolyását. A platformok ugyanis nem serkentik, hanem éppen ellenkezőleg, elsorvasztják a vélemények cseréjét és megfontolását, amikor az ellentétes tartalmú véleményeket egymástól elszigetelik és a közéleti vitát „űrsebességre” gyorsítják. A vélemények megfontolt ütköztetésének elsorvasztása pedig a demokratikus közélet előfeltételét jelentő szabad tájékozódás alapját erodálja.

A magánplatformok korszakában az alkotmánybíróságok szemében becses jogként számon tartott véleménynyilvánítási szabadságot kizárólag hatékony médiahatósági fellépés, valamint az ilyen fellépés határozott alkotmánybírósági védelme garantálhatja. Ki tagadná, hogy ebben a helyzetben a közhatalmat gyakorló szervezeteknek ugyanúgy képesnek kell lenniük az alapjogok helyzetét megítélő bírói fórumokhoz fordulni, mint az egyéneknek?

Külső veszélyforrások is fenyegetnek

Az XXI. század megváltozott nyugati világához tartozik a politikai közösségek szabadságára és az egyének jogaira egyaránt fenyegetést jelentő külső veszélyforrások megnövekedése is. Ide sorolható az irreguláris hadviselés egyik formájaként a terrorizmus fenyegetése, amely békeidőben háborús módszerrel támad a civil lakosságra. Ehhez a fenyegetéshez társul az utóbbi években tömegessé váló migráció jelensége is, amely önmagában is jelentős közbiztonsági kockázatokkal bír. A globalizáció, valamint az ezzel együtt járó olyan technológiai újítások, illetőleg az ebből eredő kiberfenyegetések pedig csak fokozzák aggódásunkat.

Ehelyütt pedig fontos emlékeztetni minden olvasót arra, hogy az alkotmányok eredeti funkciójukat tekintve mindig egy politikai közösség szabadságát és biztonságát védelmezik. Az alkotmányok feladatszabása szerint pedig az államnak az elsőrendű feladata az állampolgárok biztonságának és védelmének garantálása az ilyen külső fenyegetésekkel szemben.

Napjaink legnagyobb kérdése tehát nem az, hogy az államnak részt kell-e vennie ebben a feladatban, hanem hogy az államok hogyan leljék fel a helyes egyensúlyt a polgárok szabadság és a közösség biztonsága között. Ennek a kényes egyensúlynak a megtalálásához pedig arra is szükség van, hogy a közhatalmat gyakorló szervezetek szükség esetén alkotmányos védelemben részesüljenek.

Már régebben megjelent ez az igény

Kiemelendő, hogy az állami szerveket megillető védelemre vonatkozó igényt első ízben még csak nem is a kormány ismerte fel, hanem maga az Alkotmánybíróság jelezte az esetjogában. Így az Alkotmánybíróság 2016-ban mondta ki, hogy mellérendelt jogviszonyokban közhatalmat gyakorló intézmény, így például önkormányzat is élhet az alkotmányjogi panasz adta lehetőséggel.

Ezek után még nagyobb változást hozott az Alkotmánybíróság 2018-as határozata, amelyben a Magyar Nemzeti Bank Alkotmánybírósághoz fordulásának jogát ismerte el, figyelemmel a bank nemzetgazdaságban és a pénzügyi közvetítőrendszerben elfoglalt különleges és kiemelkedő jelentőségére, valamint az ügyben szereplő alkotmányban védett alapjogi igényre, a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogra.

Mindezekből következik, hogy az Alkotmánybíróság jogfejlesztő gyakorlatában már régebb óta kitapintható az az igény, hogy bizonyos feltételek fennállása esetén az állami intézmények is alkotmányjogi panasszal fordulhassanak az Alkotmánybírósághoz, éppen az alkotmány és ezen keresztül a polgárok alapjogainak megóvása érdekében.

Az alapvető jogok védelméhez szükség van az állami intézmények működésének védelmére is

A fentiekből jól látható, hogy ma már túlzottan leegyszerűsítő és hamis képet fest az a felfogás, miszerint az alkotmányok és az alkotmánybíráskodás szerepe kizárólag az állami közhatalom korlátok közé szorítása. Ez továbbra is kiemelten fontos feladat, de ma már sem az ember alapvető jogainak és szabadságának a védelme, sem a politikai közösség szabadságának és biztonságának garantálása nem érhető el az állami intézmények működésének védelme és megerősítése nélkül.

Az alkotmánybíráskodásnak is ehhez a kihíváshoz szükséges igazodnia, és éppen az alkotmány értékrendszerének megóvása érdekében kell elősegítenie a kérdés alapos kibeszélését az alkotmányvédelemről szóló stratégiai jellegű gondolkodásban. Ez pedig – természetesen nem mindig, de – néhány esetben az állami intézmények cselekvésének és hatásköri épségének a megvédését feltételezi.

Persze, a közhatalmat gyakorlók alapvető jogainak védelme semmilyen mértékben nem csorbíthatja az egyén jogainak alkotmányos védelmét. E két szempontnak egyszerre kell érvényesülnie. Éppen ezért örömteli, hogy 2012-től éppen a cikk szerzője által kritizált Alaptörvény bővítette az egyén alapvető jogainak védelmére rendelkezésre álló intézmények számát az úgynevezett valódi alkotmányjogi panasz bevezetése révén.

Mindezek alapján a közhatalmat gyakorlók alkotmánybírósághoz fordulásának konkrét kérdésében most sem ésszerű farkast kiáltani, ugyanúgy, ahogy az elmúlt években számos alkalommal szintén felesleges volt – miképpen ez utólag rendre bebizonyosodott.

Ráadásul, az idézett cikkben felskiccelt alkotmányjogi dogmatika olyan mértékben egypólusú és elavult a XXI. század bonyolult világához képest, hogy annak alapján később, más ügyekben kifejtett vélemény sem szolgálhat számunkra túl jó útmutatóként.