Vétó a jogállamra?

Az Európai Unióban hétévente kiéleződnek az elosztási konfliktusok az új hosszú távú költségvetés vitája során. Napirendre kerül a büdzsé mérete, amit a befizető tagállamok szigorúan az összesített nemzeti jövedelem 1 százalékának szintjén tartanak. Élesen elkülönülnek egymástól a nettó befizető és a nettó kedvezményezett tagországok, de egyéb – főleg ágazati és regionális – érdekcsoportok is ütköznek egymással. 

A 2021–27 évekre szóló pénzügyi keret vitáinak végjátéka az idén tetőzik, erősen megkésve, hiszen az új költségvetésnek január 1-jén már működnie kellene. A fő ok két illetékes intézmény, az Európai Parlament és az Európai Bizottság 2019-es újjáválasztása, ezek csak a múlt év végére tudtak ténylegesen munkához látni. Ugyanakkor a Covid–19-járvány hatására az EU több költségvetési tabut ledöntött. A pénzek ágazatok közötti elosztása körül kemény konfliktusok szoktak kialakulni, most azonban rugalmasan hozzátoldottak a költségvetéshez egy hatalmas „helyreállítási csomagot” a gazdasági veszteségek orvoslására. Ezzel a merev főösszeget is megemelték mintegy 70 százalékkal, igaz, külön boríték formájában.

A tagállamok már nemcsak vissza nem térítendő támogatást kapnak, hanem a belső elosztásba beépül a törlesztendő kölcsön.

Újdonság az is, hogy a költségvetési tervezés kezdete óta szó volt olyan követelményekről, amelyek az uniós támogatások rendeltetésszerű felhasználását garantálják. 

Az Európai Bizottság 2018 tavaszán kidolgozott első tervezetében az uniós alapok „átlátható és nyomon követhető felhasználása” volt a fő feltétel. Ezt azonban a költségvetés nettó befizetői közül többen kifogásolták. Olyan kritériumokat szorgalmaztak, amelyek az állam jó működésén keresztül biztosítják a visszaélések megelőzését, illetve ha ilyenek mégis megtörténnek, akkor a hatékony ügyészségi és bírósági eljárást, mindezt a sajtó és a társadalom nyilvánossága előtt. 

Minden idők leghosszabb európai csúcsértekezletén, 2020. július 17–21. között a kormányfők hosszasan vitáztak ezekről a témákról. Az alapvető normák és értékek egyébként az EU-szerződés 2. cikkéből származnak, de konkrét számonkérésüket egyes újabb tagállamok – élükön a magyar–lengyel párossal – vadul ellenezték. Végül a záródokumentumban (A.24 pont) két kulcsmondat került egymás mellé: az első „az unió pénzügyi érdekeinek védelméről”, a második „a jogállam tiszteletben tartásáról” szól, a szöveg mindkettőt „fontosnak” minősíti. Tipikus brüsszeli kompromisszum, mindenki azt hihette, hogy győzött. 

Már ekkor látszott azonban, hogy a „jog uralma” (rule of law, amit magyarra jogállamiságnak szoktak fordítani a német Rechtsstaatlichkeit nyomán) a költségvetésben is szerepet kap mint feltétel. Az ellene tiltakozó kormányok még abban reménykedhettek, hogy a kritériumokat valamilyen gyönge megfogalmazásba és véget nem érő eljárásba ágyazva el lehet majd kenni, mint eddig. Időközben azonban beindult az EU új jogállamisági mechanizmusa, amely egységes szempontok szerint az összes tagországra vonatkozik, így nem lehet többé „kettős mércére” fogni a kritikát. Szeptemberre elkészült az első jelentés, amely minden tagállamot értékel, Magyarország esetében rámutat a bíróságok és az ügyészség működésének hiányosságaira, a média koncentrált kormányzati kezelésére, a civil szervezetek helyzetére. 

Kompromisszumok és vétófenyegetés

A költségvetési viták gyors lezárása és a támogatások mielőbbi folyósítása érdekében a Tanács e félévi német elnöksége puha kompromisszummal próbálkozott. Szövegjavaslatában a jogállami feltételek jelképes magasságban maradtak volna, kényszerítő erejű végrehajtási szabályok nélkül. Világos volt ugyanakkor, hogy súlyos döntésről van szó: bármilyen megoldás születik, az nemcsak a következő hét évre szól, hanem hosszabb távra is precedenst képez. 

A német kompromisszum valószínűleg átment volna a tagállamok sokféle szűrőjén, de nem elégítette ki az Európai Parlamentet. A túlnyomó többséget adó négy nagy pártcsalád – a néppárti, a szocialista, a zöld és a liberális – először közös levélben foglalt állást, azután tárgyalást kezdeményezett a tagállamokat képviselő Tanáccsal. Háromhetes vita után, november elején megállapodtak a jogállami feltételekben, külön kiemelve az igazságszolgáltatás függetlenségét. Jóváhagytak továbbá egy gyorsan lefutó, gyakorlatias eljárást, eszerint a tagállamok Tanácsa az Európai Bizottság javaslatára már jogsértések veszélye esetén minősített többséggel dönthetne az uniós pénzek folyósításának felfüggesztéséről. 

A magyar és a lengyel kormány ezután bejelentette, hogy megvétózza az Európai Unió hétéves költségvetését és a hozzá kapcsolódó helyreállítási csomagot, ha ezek jogállami feltételeket tartalmaznak. A november 16-i héten valóságos európai vétódráma bontakozott ki. Hétfőn az EU-nagykövetek ülésén próbaszavazást tartottak, a magyar és a lengyel képviselő itt megerősítette a vétózási szándékot. Kedden az Általános Ügyek Tanácsa ülésezett, amelyen rendhagyó módon ismét a magyar igazságügyi miniszter jelent meg (holott neki a Bel- és Igazságügyi Tanácsban a helye), és hasonlóképpen foglalt állást. Csütörtökön videókonferencia formájában összeült az EU legmagasabb szintű grémiuma, a kormányfőkből álló Európai Tanács. Itt is elhangzott a két kormány vétózási szándéka. Ezután az ügy gyorsan lekerült a napirendről, mivel az álláspontok megmerevedtek. 

Két hét maradt a megegyezésre. A magyar és a lengyel kormány egyelőre folytatná az alkut, abban bízva, hogy javíthat a pozícióján. A politikai húrok feszítésének azonban van egy optimális pontja, ameddig még eredménnyel járhat, azon túl elpattan, és hasonló méretű veszteség keletkezhet, mint amekkora a remélt nyereség lett volna.

A feltételek ellenzőinek visszatérő érve, hogy a „jogállamot” nem lehet meghatározni, az EU-szerződés is csupán fontos elemeit sorolja fel, így a kiinduló tényállás bizonytalan. Nincs vita abban, hogy például a jogbiztonság, a média függetlensége, a korrupció üldözése bele tartozik, de az is igaz, hogy pontos definíciót nehéz lenne adni, mert rendkívül összetett jelenségről van szó. A jogállamiság meglétének vagy hiányának megállapítását ezért az EU a tagállamok kollektív bölcsességére bízná: ha többségük (legalább 15 tagország, amelyek az összlakosság 65 százalékát képviselik) úgy találja, hogy a közösen vállalt normákat valahol veszély fenyegeti, akkor megszavazhatja a pénzügyi szankciókat. A többségi döntés kiküszöböli az elfogultságot és az egyoldalú ítéleteket. 

A folytatás alternatívái

A 27 országból 25-nek nincs problémája a követelmények szigorításával. Még olyan újabb tagállamok is támogatják a feltételesség bevezetését, amelyek tarthatnak attól, hogy ezen a szűrőn fennakadnak. Csupán kettő szegül szembe, de ezek olyan áron is útját állnák a belső ügyeikbe való betekintésnek, hogy megvétóznák a teljes hétéves költségvetést, nemzeti parlamentjeikben pedig nem támogatnák a helyreállítási csomag finanszírozásához szükséges uniós szintű hitelfelvételt. Ám ha az óriási pénzosztáshoz nem tartoznak jogállami feltételek, akkor az Európai Parlament tagadhatja meg a költségvetés és a mentőcsomag jóváhagyását. 

A kemény és sarkosan pozicionált álláspontok között az Európai Tanács elnökének, Charles Michelnek és az Angela Merkel vezette német elnökségnek kellene járható ösvényt találnia. 

A gyorsabban haladók nem képeznek zárt csapatot, hanem azonos feltételekkel bárki bármikor felzárkózhat hozzájuk. Ilyen megoldás a helyreállítási csomagra vonatkozóan könnyen elképzelhető. A költségvetés keményebb dió, mert ahhoz egyhangúság kell, de itt is léteznek átmeneti megoldások. 

A magyar kormány figyelembe vehetné, hogy a helyzet most kockázatosabb, mint Orbán Viktor eddigi uniós játszmái során, amikor egyetlen tagországként kötözködött az EU intézményeivel és viszont. Nem bizottsági tisztviselőkkel vagy EP-képviselőkkel ütközik, hanem közvetlenül a tagállamokkal. Nem írott szabályokkal vagy beleértett normákkal vitatkozik, hanem – a szó legszorosabb értelmében – életbevágó érdekekkel kerül szembe. A külvilág pedig átlát rajta, tengernyi elemzés állítja: nemcsak a nemzetközi szereplési vágy vezérli, hanem a hazai hatalmát félti a következő választástól. Kopott jelszavai az országot valójában elkerülő migránsokról vagy az aggastyán Soros világ-összeesküvéséről külföldön senkit nem hatnak meg. A lengyel álláspont valamivel visszafogottabb, de az indítékok hasonlók. 

Az EU-ban a járvány nyomása alatt viszonylag rugalmasan kezelték az elosztási érdekütközéseket. Ezzel szemben most súlyos politikai konfliktus alakult ki, amelynek tétje egyrészt az európai normák érvényesítése minden tagállamban és azonos mérce szerint, másrészt a várva várt uniós források megnyitása 2021 januárjában, a Covid–19-járvány második hullámának nyomása alatt. A túlnyomó többséggel szembeszegülő magyar és lengyel kormányt senki nem támogatja. Így a kettős hasznot – az uniós pénzeket és a politikai feltétel nélküliséget – egyszerre nem nyerhetik meg, választani kell. Ebben az összefüggésben kerül mérlegre, hogy ki és miért akar a vétó fegyveréhez nyúlni.

A szerző közgazdász, diplomata, volt európai uniós biztos