Megállna az élet költségvetés nélkül

Magyarországon soha nem fordult még elő, hogy ne legyen január 1-jén elfogadott költségvetés. Talán ezzel is magyarázható, hogy az erre az esetre vonatkozó iránymutatás, az államháztartási törvény nagyon szűkszavú és igazából nem is nyújt eligazodást. Érdemes mindazonáltal eljátszani a gondolattal, mégis mi történne, ha az országnak 2009. január 1-jén nem lenne elfogadott költségvetési törvénye, hogyan zajlana az élet. Ebből meg lehet érteni, miért tekintik úgy a hazai politikai erők a költségvetés őszi tárgyalását, hogy azzal kormányt lehet buktatni, és miért is mondta azt Gyurcsány Ferenc miniszterelnök néhány hónapja, a büdzsé el nem fogadása esetén a kormánya lemond.

Csak két paragrafus

Az államháztartási törvény mindösszesen két paragrafus erejéig tér ki arra az esetre, mi a teendő akkor, ha év végéig az Országgyűlés nem szavazza meg a következő esztendő költségvetési törvényét. Először is, a kormánynak haladéktalanul a parlament elé kell terjesztenie egy törvényjavaslatot az átmeneti gazdálkodásról. Mivel normál esetben a költségvetési törvény zárószavazását december közepe táján tartja a Ház, ezért aztán szinte biztos, hogy ha nem kap többséget az állami gazdálkodás törvényerejű terve, akkor hiába terjeszti be a kabinet az átmeneti gazdálkodásról rendelkező törvényjavaslatot amilyen gyorsan csak tudja, azt sem fogadja el az Országgyűlés év végéig. (Mivel a költségvetési törvény politikai alku tárgya, kialakulhat olyan helyzet, hogy a költségvetési törvénynél nem, de a kormány számára lényegesen szűkebb, szabadon alakítható felhatalmazást biztosító átmeneti gazdálkodásról szóló törvény mögött kialakul a szükséges feles többség. Ez esetben a feles többség rendkívüli ülésszak összehívását és az indítvány sürgös eljárásban való elfogadását is képes biztosítani, de a helyzet mindenképpen érdekesebb, ha feltesszük: a költségvetés bukása után a kormány nem tud átmeneti többséget kialakítani.)

Márpedig ha sem elfogadott költségvetési törvény, sem átmeneti gazdálkodási törvény nincs január 1-jén, akkor úgy kell folytatni a gazdálkodást, hogy a bevételeket értelemszerűen beszedi a kormány, a kiadásoknál pedig - és ez a különösen érdekes - a megelőző évi előirányzatokat kell tartania és időarányosan használhatja fel a kiadási keretet. A 2009-es büdzsé esetén ez azt jelentené, a 2008-as kiadási előirányzatokat kell betartani.

Kivételekkel, de befagyasztás jönne

Ez első blikkre azt vonná maga után, hogy reálértelemben bizony kemény kiadáslefaragás történne, hiszen a jövőre várható, MNB-prognózis szerinti 4,2 százalékos infláció mellett nominálisan nem változnának a kiadási tételek.

Nem ilyen egyszerű ugyanakkor a helyzet, mivel néhány tételnél a tényleges költés túllépheti az előirányzatot, vagyis hiába jelentene a költségvetési törvény nélküli állapot kiadásbefagyasztást, azt egyes kiadási sorokra nem kellene betartani. Az államháztartási törvény ide vonatkozó paragrafusa értelmében azoknál az előirányzatoknál áll fenn ez a lehetőség (vagyis hogy előirányzat-módosítás nélkül túlléphető az előirányzat), amelyek esetében törvényben, kormányrendeletben biztosítanak jogosultságot támogatásra, ellátásra. Ide, a felülről nyitott előirányzatok közé tartozik például a lakástámogatási előirányzat vagy a munkanélküli ellátások, hiszen az állami támogatást jogszabály biztosítja, az összes állami kiadás pedig függ a támogatásban részesülők számától, annak változásától és a lakástámogatásnál még az állampapírpiaci hozamtól.

A közszolgák és a nyugdíjasok pórul járnának

Ezt figyelembe véve is igaz, hogy a kiadási tételek jelentős körénél nem léphetné túl az idei előirányzatot a jövő évi költés, vagyis befagyasztanák ezeket. Ilyen a közszolgák évi 2000 milliárd forintot is túllépő bértömege (ehhez jön még közel 700 milliárdnyi járulékvonzat), már csak azért is, mivel a költségvetési törvény rendelkezik a közalkalmazotti és köztisztviselői illetményalapról. A költségvetési törvény el nem fogadása azt eredményezné, hogy az állami alkalmazottak bérének befagyasztásával az államháztartás egyenlegét tekintve legalább 55 milliárd forintot lehetne spórolni, de akár 90 milliárd forintot is meg lehetne takarítani nettó módon, vagyis az államháztartás egyenlege a kisebb bérkiadás, ám kisebb adó- és járulékbevétel eredőjeként ennyivel javulna. (A 55 milliárdos spórolás akkor adódik, ha a közszolgák bérét csupán a várható inflációval emelnék, a 90 milliárdos megtakarítás pedig akkor jön ki, ha a kereseteket a versenyszektoréval együtt, a jegybank legfrissebb előrejelzése alapján várhatóan 6,5 százalékkal emelnék.)

Az intézmények felújítására, a gázszámlák kifizetésére, nyomtatópapírok vásárlására és egyéb, ehhez hasonló dologi kiadásokra sem szabadna többet költeni. Ezen is 60-70 milliárdot lehetne megtakarítani.

Ezeknél is nagyobb tételt jelentene a nyugdíj. Az éves nyugdíjemelést a mindenkori költségvetési törvény határozza meg, így költségvetési törvény hiányában nyugdíjemelésre sem kerülhetne sor. Márpedig az évi 2800 milliárd forintot felemésztő nyugellátási összegnél a svájci indexálás szerinti emelés elmaradása 150 milliárd forint megtakarítását jelentené. A nyugdíjakhoz kötött szociális ellátásoknál pedig további 50 milliárd forintot tenne ki a megmaradó summa.

Csak ezen három, igaz, az állami kiadási tortából nagy szeletet kihasító területen a költségvetési törvény nélküli állapot 315-360 milliárd forintnyi megtakarítást vonna maga után. Bár a fent említettek értelmében néhány kiadási tételnél az emelkedés megengedett, ám lapunk megítélése szerint ezt ellensúlyozná más, eddig nem jelzett tételeknél az idei szinten történő befagyasztás (például az önkormányzati normatívák sem módosulnának), így összességében legalább az imént felhozott három kiadási sorra vonatkozó 315-360 milliárdos megtakarítás elérhető.

Ez a GDP arányában 1-1,2 százalékot tesz ki, vagyis jövőre az államháztartási hiány - elfogadva, hogy költségvetési törvény esetén tartható lenne a konvergenciaprogramban vállalt 3,2 százalékos cél - kettessel kezdődne, sőt, jó esetben akár 2 százalék alá is szorulhatna. Ilyen alacsony deficit emberemlékezet óta nem volt idehaza és bőven teljesítenénk az euró bevezetésének költségvetési feltételét.

Az időarányos fizetés egyenlő a halállal

A történet azonban ezzel még nem kerek. Mi a helyzet azokkal az egyedi tételekkel, amelyek idén szerepeltek a büdzsében? Vagy mi a teendő akkor, ha jövőre valamely feladatra jóval kevesebb pénz is elegendő lenne, mint idén? Az előbbire a legjobb példa a kormányzati negyed: az idei költségvetésben több tízmilliárd kiadással szerepelt, de a lefújása miatt jövőre egy fillért sem kell rá költeni. A másodikra jó példa az autópálya-építés: ott az idei 100 milliárd körüli kiadásnál jövőre vélhetően pár tízmilliárddal kevesebbet indokolnának a sztrádaépítések. Ezekre az esetekre az a kitétel vonatkozik, miszerint az idei előirányzat a felső határt jelöli, de a pénzt nem kell feltétlenül elkölteni, tehát ha a feladat nem indokolja, nem kell csak azért elkölteni a forrást, mert az rendelkezésre áll.

Nagyban bonyolítja a helyzetet az az államháztartási törvénybe foglalt, fent már említett megkötés, miszerint a kiadásokat időarányosan kell fizetni. Tudvalevő, hogy több kiadási tételnél nem egyenletes a költés: például az agrártámogatásoknál két-három hónap alatt az éves apanázs döntő részét fizetik ki normál körülmények között; a nyugdíjkiadásnál márciusban utalják a 13. havi nyugdíj felét. A törvényi kitétel betartása esetén a gazdák nem juthatnának hozzá időben a pénzükhöz, csak 12 egyenlő részben, a 13. havi nyugdíjat pedig nem két részben, márciusban és novemberben fizetné ki az állam, hanem szintén havonta egyenletesen elosztva.

Bíznak a hagyomány folytatódásában

Persze, ez még nyitott kérdés és még egy sor letisztázandó kérdés is van, éppen amiatt, mert az államháztartási törvény szűkszavú két paragrafusa nem elegendő iránymutatás. Csak egy példa a többértelműségre: van olyan vélekedés is, hogy a nyugdíjemelést meg lehetne oldani költségvetési törvény híján is, kormányrendelettel.

Mindenesetre úgy tudjuk, a pénzügyi tárcánál egyelőre nem bíbelődnek azzal, hogy mi lenne, ha nem lenne 2009-es költségvetés, a szakminisztériumban a jövő évi büdzsé összeállításával foglalkoznak.