Darázsfészekbe nyúltak a régóta húzódó játszmában

A német alkotmánybíróságnak az Európai Központi Bank 2015-ben indított államkötvény-vásárlási programját érintő döntése után fel kell tenni a kérdést: honnan ered, és miért megdönthetetlen az európai jogban az Európai Unió Bíróságának mindenek felett állása? A német bíróság ugyanis szembement egy korábbi uniós ítélettel, és ezzel azt demonstrálta, hogy ezt megteheti egy nemzeti hatóság.

Több cikkben is „példa nélküli legitimációs válságként” írtak az ítéletről, amely „gigantikus jogi és hatalmi harcot indított el”, és elszabadulhatnak miatta az EU-ellenes tagállami vezetők. Szánthó Miklós, az Orbán Viktor aláírásával nemzetgazdasági érdekké nyilvánított médiaholding, a KESMA kuratóriumi elnöke már rá is repült a döntésre, ami szerinte „lényegében azt jelenti, hogy az EU szuverenitássértő döntéseit a tagállamok figyelmen kívül hagyhatják”.

Az ügy hátteréről, lehetséges politikai és gazdasági következményeiről ebben a cikkben írtunk részletesen.

Régóta végigkíséri az EU történetét

Valójában nem a mostani döntéssel kezdődött a vita, nem is igazán tesz pontot semmi végére, hanem

Ahogy azt évekkel ezelőtt már összefoglaltuk, a közösségi (uniós) jog elsőbbségét az 1960-as évek óta feszegetik – azóta, hogy 1964-ben ezt kimondta az Európai Bíróság. Gyakran jelentéktelennek tűnő kereskedelmi, üzleti ügyek farvizén igyekeztek a legfelsőbb szintű európai közösségi bírák, és válaszul a nemzeti bírók is annyi helyet kikönyökölni maguknak, amennyit tudtak.

Alig van benne a köztudatban, de aki foglalkozott már az EU történetével, annak valószínűleg közhely, hogy ezzel a jogi helyezkedéssel

A közös jog és annak betartatása az alap, amelyre felépült az EU, részben ez emeli ki a nemzetközi szervezetek közül. Nélküle annyit érnének a szabályai, mint az általában már eltűnt vagy átalakult kormányközi európai integrációs formációk ajánlásai, határozatai: semmit, ha egy kormánynak épp nincs kedve foglalkozni velük.

A német alkotmánybíróság a maga részéről már az 1970-es évektől fellépett az „alkotmányos magja” védelmében. A „Solange” („amíg”) néven emlegetett ügyben a testület kimondta, hogy ha az Európai Bíróság nem tartja tiszteletben azokat az alapjogokat, mint a német alaptörvény, akkor a vele ellentétes tartalmú szabályok nem érvényesülhetnek Németország területén, megtiltja azok alkalmazhatóságát. Később sokkal nehezebbé tette ennek a fenntartásnak az érvényesítését.

Ezzel nem az első volt (korábban az olaszok is valami hasonlót mondtak ki), és utánuk sok tagállamból beszálltak a vitába. A „különvélemények” egyik első példája a dán legfelsőbb bíróság (Højesteret; Dániában nincs alkotmánybíróság) által a Carlsen-ügyben kimondott elv, az úgynevezett Carlsen-doktrína. Ennek értelmében a dán bíróságoknak joguk van arra, hogy az Európai Bíróság által az uniós joggal összeegyeztethetőnek nyilvánított uniós jogi aktust Dániában alkalmazhatatlannak nyilvánítsák azon az alapon, hogy az uniós aktus túlmegy a dán csatlakozási okmányban az Európai Közösségre ruházott szuverenitás átadásán.

A skála egyik végén azok a tagállamok állnak, akik elismerik az EU-jog elsőbbségét, a fenntartásaik nem jelentősek. A köztes csoportba szokták sorolni a németeket. A legkeményebbek közé tartoznak például a csehek. Brno 2012-ben hatáskör-túllépést kiáltott egy ügyben, ami arról szólt, mi alapján kapják az egykori Csehszlovákia lakói a nyugdíjukat Csehországtól vagy Szlovákiától. Az EU bírósága egy közös jogszabály alapján döntött, de a csehek azt bizonygatták, hogy az uniós bírák tévedtek, mert ez különleges eset. Azaz

Bármilyen furcsa, az EU-ban az Európai Bíróság fennhatóságát olyan egyértelmű kérdésnek kezelik, hogy az uniós alapokmányok (az EU kvázialkotmánya) konkrétan le sem írják. Ehelyett csak mintegy lábjegyzetben rögzítik, hogy ez így van. Az uniós alapszerződések legutóbbi módosításakor megpróbálták lerendezni a kérdést: eredetileg kőbe vésték volna az uniós jog általános elsőbbségét (külön az alkotmányokra nem tértek ki), de végül az egészből csak egy csatolt nyilatkozatra futotta.

Az Európai Unió Alapító Okiratának három bekezdésből álló 19. cikke emlékezik meg az Európai Unió Bíróságáról, a függelékben pedig részletesen is szabályozza a működését. A 19. cikk 3. bekezdése a következőképpen szól:

(3) A Szerződésekkel összhangban az Európai Unió Bírósága

a) dönt a tagállamok vagy az intézmények valamelyike, illetve valamely természetes vagy jogi személy által hozzá benyújtott keresetekkel elé terjesztett ügyekben;

b) a nemzeti bíróságok kérelmére előzetes döntést hoz az uniós jog értelmezésére vagy az intézmények által elfogadott jogi aktusok érvényességére vonatkozó kérdésekről;

c) dönt a Szerződésekben meghatározott egyéb esetekben.

Ebből azt a fontos információt kaptuk, hogy az Európai Bíróság „dönt”, „döntést hoz”. Mivel ennek a bíróságnak nincs fellebbviteli fóruma, ezért ítéletei elleni fellebbezésre nincs lehetőség, a döntés jogerős, más kérdés, hogy a végrehajtás általában önkéntes jogkövetésen alapul. Ugyancsak az alapító okirat részeként egy nyilatkozat is olvasható, ami az Európai Bírósággal kapcsolatos. Ennek a passzusnak a neve: „Nyilatkozat az uniós jog elsőbbségéről”.

A következő szerepel benne: „az Európai Unió Bírósága állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a Szerződések és a Szerződések alapján az Unió által elfogadott jogi aktusok az említett ítélkezési gyakorlat által megállapított feltételek szerint a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élveznek”. Ehhez kiegészítésként csatolták az Európai Unió Tanácsa Jogi Szolgálatának 2007-es véleményét. Mivel a jogban minden pontnak és vesszőnek helye van, érdemes ezt a véleményt szó szerint és hosszabban idézni: „A bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a közösségi jog elsőbbsége alapelv, ami az EU jogelődjének sajátos természetéből fakad. E megszilárdult ítélkezési gyakorlat első, 1964-es ítéletének meghozatalának idején az alapszerződésben nem említette az elsőbbséget. Ma ugyanez a helyzet.

Az a tény, hogy az elsőbbség elvét a jövőbeli szerződés sem fogja tartalmazni, semmiképpen sem változtat az elv meglétén és a Bíróság meglévő ítélkezési gyakorlatán.

Vagyis, amire korábban már utaltunk, az elsőbbség a „megszilárdult ítélkezési gyakorlatból” fakad, ez a helyzet pedig az EU jogelődje, az Európai Közösség „sajátos természetéből”. Az alapító okiratot a tagállamok írták alá, ezzel kötelezettséget vállaltak arra, hogy a szerződés rendelkezéseit a saját jogrendjükben is érvényre juttatják. Ebből az következne, hogy minden tagállamban olyan igazságszolgáltatási rendszernek és joganyagnak kellene érvényesülnie, amely ezt tiszteletben tartja.

Ennek alapján úgy tűnik, hogy ha egy jogrendszer akár elvi alapon lehetőséget teremt az Európai Bíróság ítéleteinek megváltoztatására, be nem tartására, akkor az a jogrend sérti az uniós jogot.

Ezt fogalmazza meg kissé bonyolultabban az előbb említett tanácsi jogi vélemény: „Mindezekből az következik, hogy a Szerződésből eredő és ezáltal önálló jogforrásból származó joggal szemben – annak eredeti, sajátos természetéből adódóan – bírói úton nem érvényesíthető semmiféle nemzeti szabály anélkül, hogy e jog el ne veszítené közösségi jellegét, és anélkül, hogy ez magának a Közösségnek a jogi alapjait meg ne kérdőjelezné.” Vagyis a Szerződést önálló jogforrásként kell tekinteni, megint előkerül a „sajátos természet”, és ha valami ezzel nemzeti szinten szembemegy, akkor az az egész EU jogi alapját sérti.

Az EU bírósága saját ítéleteiből is levezeti felsőbbrendűségét

Az Európai Unió Bírósága annyira szóra se méltatta a német alkotmánybíróság döntését, hogy csak általánosságban volt hajlandó foglalkozni a kérdéssel. Egy közleményt adtak ki, amiben leszögezik, hogy „soha nem fűznek észrevételt a nemzeti bíróságok által hozott ítéletekhez”. Majd általános érvénnyel azt írják:

annak érdekében, hogy biztosított legyen az uniós jog egységes alkalmazása, a tagállamok által e célból létrehozott Bíróság egyedüliként rendelkezik hatáskörrel annak megállapítására, hogy valamely uniós intézmény aktusa ellentétes az uniós joggal.

Eszerint a német alkotmánybíróságnak nincs is hatásköre annak megállapítására, hogy jogsértő volt-e az EKB kötvényvásárlási programja. Ugyanakkor a német döntésnek éppen más a logikája, mert úgy érvelnek, hogy mivel

Az Európai Központi Bank ügyében hozott döntésben ez az érvrendszer részletesen szerepel az ítéletek indoklásában.

Visszatérve az Európai Bíróság előbb említett közleményéhez: azt is írják, hogy „a tagállamok egyéb hatóságaihoz hasonlóan a nemzeti bíróságok is kötelesek biztosítani az uniós jog teljes körű érvényesülését.” Az Európai Bíróság három korábbi ítélettel igyekszik alátámasztani álláspontját, vagyis

A Bíróság 1987. október 22-i Foto-Frost ítélete például kimondja, hogy „a közösségi jogi aktusok érvényessége tekintetében a tagállamok bíróságai között fennálló különbségek magát a közösségi jogrendszer egységességét kérdőjelezhetnék meg, és veszélyeztethetnék a jogbiztonság alapvető követelményét”.

Egy másik ügyben (2006. július 4., Adeneler és társai ítélete) az szerepel, hogy „a tagállamok valamennyi hatóságának kötelessége a közösségi jog teljes érvényesülésének biztosítása”, ide értve a bíróságokat is.

2000. december 14-én, a Fazenda Pública ítéletben pedig azt mondták ki, hogy „az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az olyan ítélet, amelyben a Bíróság előzetes döntést hoz, az alapeljárásban hozott határozat szempontjából kötelező a nemzeti bíróság számára”.

Végül a politika dönt?

A német döntést követően különböző síkon indult el az eszmecsere. Ezek egyike „a kinek van igaza?”, de ahhoz, hogy erre megnyugtatóan pontot tudjunk tenni, talán kellene még egy bíróság, amelyik a bíróságok közötti vitát eldönti, vagy egy uniós alapszerződés-módosítás, ami tisztázza a kérdést. Valószínűbb, hogy inkább a gyakorlatot igazítják a meglévő – bár eszerint eltérően értelmezett – jogi keretekhez.

Ez a helyzet már jogalkotóért kiált, ami azt jelenti, hogy a megoldásnak politikai szintről kell érkezni. Ekkor viszont már nem a jog, hanem a politika felsőbbrendűségéről kell beszélnünk.

És nem is késett sokáig a politikai válasz. Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke vasárnap este közleményben jelezte: az uniós jog tekintetében a végső szót mindig Luxemburgban (az Európai Bíróság székhelye) mondják ki, nem máshol. Hozzátette, hogy elemzik a német alkotmánybírósági határozatot és ezt követően döntenek a következő lépésekről, köztük egy esetleges kötelezettségszegési eljárásról. Utóbbi azért lenne érdekes, mert az ilyen eljárások – ha menet közben nem sikerül megegyezni – végül az Európai Bíróságnál kötnek ki.

A magyar Alkotmánybíróság útkeresése

Az már Magyarország (és szorosan mellette Lengyelország) nemzetközi megítélésről mond el sokat, hogy az elemzésekben rendre visszatér az, hogy a német alkotmánybíróság döntése vajon milyen hatással lesz azoknak az országoknak a jogalkalmazására, amelyek előszeretettel bírálják és sértik meg a közösségi jogot. És vajon eljutunk-e odáig, hogy a magyar és a lengyel jogalkalmazók figyelmen kívül hagyják az uniós joganyagot, hivatkozással a német döntés elvi alapjaira.

Ezzel kapcsolatban egy évvel ezelőtt egy figyelemre méltó tanulmányt készített Várnay Ernő egyetemi tanár, több hasonló elemzés és uniós joggal kapcsolatos tankönyvek szerzője. Várnay a magyar alkotmánybíróság működése kapcsán azt írja, hogy az Alkotmánybíróságnak az uniós jog iránt mutatott alapvetően tartózkodó álláspontjában az úgynevezett kvótahatározat áttörést jelent.

Ennek jele, hogy fontos ügyekben, mint a már említett kvótakérdéssel, Lex CEU-val, vagy a civil szervezetekkel kapcsolatos alkotmányjogi panaszok elbírálásával kapcsolatos eljárását felfüggesztették addig, amíg az Európai Bíróság döntést nem hoz a kérdésben. A kvótaügyet pár hete elbukta a magyar kormány, kérdés, mit lép erre az Alkotmánybíróság. A másik két esetben még nincs döntés. Ugyanakkor Várnay Ernő arra is felhívja a figyelmet, hogy a Stop Soros esetében az Alkotmánybíróság nem várt az Európai Bíróságra: még a kötelezettségszegési eljárás azon szakaszában, amikor az Európai Bizottság és a magyar kormány vitatkozott egymással, alkotmányosnak ítélte a törvénycsomagot. Kérdés az, hogy mi történik, ha az Európai Bíróság uniós joggal ellentétesnek minősít egy olyan jogszabályt, ami a magyar Alkotmánybíróság szerint jogszerű.

(Borítókép: Az Európai Bíróság épülete Luxemburgban. Fotó: Arne Immanuel Bansch / picure alliance / Getty Images)