Miért nem működik jól a magyar jogrend, és hogyan javíthatjuk meg?

„Ahol az [alkotmányos] intézmények erősek, ott a polgároknak megvan az erejük a politikusok megbüntetésére azáltal, hogy kiszavazzák őket a hatalomból; ahol ellenben az intézmények gyengék, ott a politikusok patronázsrendszert működtetnek, amelyik megbünteti azokat a polgárokat, akik nem támogatják őket. [...] Köszönhetően az erős [alkotmányos] intézmények hiányának, az uralkodók képesek lehetnek a rezsim ellenzékét semlegesítő, különösen »oszd meg és uralkodj« típusú, stratégiák alkalmazására. Az oszd-meg-és-uralkodj stratégiájának logikája az, hogy az uralkodó megveszteget politikailag kulcsfontosságú csoportokat, hogy a kihívásokkal szemben így maradhasson hatalomban. Azáltal, hogy szelektív jutalmakat és büntetéseket ad, az oszd-meg-és-uralkodj stratégia kihasználja a társadalmi együttműködés törékenységét a gyenge intézményekkel rendelkező államokban: amikor a kleptokrata uralkodó a hatalom elvesztésének veszélyével szembesül, akkor megnehezíti a vele szembeni kollektív cselekvést, és szétrombolja a vele szembeni koalíciót a [társadalmi] kulcscsoportok megvesztegetésével.” Ezt Daron Acemoglu, közgazdász írta a tanulmányában

Egy intézmény akkor nevezhető „erősnek”, ha az emberi magatartásokat hatékonyan, tartósan és előreláthatóan befolyásolja. Ez önmagában egy ország (gazdasági) sikerének nem elégséges feltétele, de ha a jogállamiság és a demokrácia intézményei (azaz az alkotmányos intézmények) erősek, akkor az már jelentősen előmozdítja a gazdasági sikereket is.

A korábbi szocialista országok intézményépítési szempontból kicsit olyanok, mint az alkoholizmus: elméletileg lehetséges, hogy a beteg meg tudja gyógyítani önmagát, de a gyógyulni akaráson túl a gyakorlatban rendszerint külső segítségre is szüksége van. Ráadásul még amikor látszólag már meggyógyult, akkor is hosszú ideig felügyeletre szorul, nehogy visszaessen. Pontosan ez történik mostanában számos korábbi szocialista országban, amelyek az EU-tagság elnyerésével, mióta nem hat rájuk a csatlakozást megelőző időszakban érvényesülő szigorú és hatékony monitorozás és felügyelet, már nem érzik szükségesnek, hogy betartsák a nyugati liberális demokráciák civilizációs normáit.

A tanulási folyamat sikeréhez ugyanis hosszú időre, az elvárások konzisztens számonkérésére, valamint pozitív megerősítésre (gazdasági és erkölcsi sikerélményre) lett volna szükség, de sajnos ezek együttese nem (sőt számos volt szocialista országban, köztük nálunk: egyike sem) adatott meg. Másként megfogalmazva: 

Ezt világosan jelzik a különféle jogállamiság-indexek (Bertelsmann, World Justice Project, Freedom House), amelyek mind lassú eróziót jeleznek a volt szocialista államokban az EU-hoz való csatlakozás óta. Ez Magyarország, Horvátország és Lengyelország esetében a legkirívóbb, de máshol is jellemző.

Alkotmányozási kudarc

Fontos megvizsgálni, vajon miként értékelhetjük az elmúlt évek alkotmányos változásait intézményépítési szempontból. Erős (értsd: tartós, szilárd) intézmény(eke)t teremtenek-e, vagy inkább részben egymásnak ellentmondva gyengítik egymást? Vajon a kiszámíthatóságot növelik az új intézményi jellegzetességek, és ezzel a hosszú távú gondolkodást erősítve a szabálykövetésre sarkallnak? És ha szabálykövetésre sarkallnak, akkor ez társadalmi szinten vajon előmozdítja a nemzet prosperitását? A válasz röviden: sajnos nem.

A 2010/2011-es alkotmányozás sajnos kudarcként értékelhető, méghozzá két szempontból is:

• egyrészről az egyes elemek (szabályok, gyakorlatok, narratívák) közti összhang hiánya miatt a kívánatosnál kevésbé stabilak az intézmények és kevésbé tudnak szabálykövetésre sarkallni;
• a kialakult intézmények a kívánatosnál kevésbé szolgálják a politikai közösség prosperitását.

Az intézményi változások egészéhez képest a formális szabályok szintjén bekövetkezett változások relatíve kisebbek, az új Alaptörvény is alapvetően a korábbi Alkotmány szabályozási mintáit követi, abban nagyrészt a korábbi Alkotmány szövegét ismerhetjük fel némi kodifikációs csiszolással, egy-két, esetenként pozitív irányú tartalmi változással, mint amilyen például az adósságfékre vonatkozó szabályozás.

Talán a döntéshozók belátták, hogy a saját szempontjukból kockázatos is a kísérletezgetés, ezért nem lett semmi a félprezidenciális vagy a kétkamarás szabályozási ötletekből. A szöveget teleszórták azonban – a szimbolikus jellegű rendelkezéseken kívül – ad hoc kivételszabályokkal, a megszövegezők saját valós vagy vélt pártpolitikai érdekeiknek megfelelően mind az államszervezeti, mind az alapjogi rendelkezéseken folytonosan alakítgattak, lásd különösen a bíróságokra, az Alkotmánybíróságra, a peráthelyezésekre vagy az egyházakra vonatkozó szabályokat).

Nem mindig sikerült elsőre eltalálni a kívánt célt, így olykor maguk a kivételszabályok is újabb módosításon estek át. Ennek a jogalkotó számára kínos sokmenetességnek az egyik fontos oka az volt, hogy az alkotmányjogi szakértők túlnyomó része több hullámban elmenekült a döntéshozók környékéről, hiszen egyrészt eleve nem nagyon hallgattak rájuk, másrészt azzal kellett szembesülniük, hogy a hatalom korlátozására irányuló szakmai ethoszukkal élesen szembenálló irány megvalósításához kellett volna tanácsot adniuk.

Ez ahhoz vezetett, hogy a döntéshozók környezetéből az intellektuális természetű fékek is eltűntek, és a 2015-ig meglévő alkotmányozó többséggel szembeni egyetlen, többé-kevésbé hatékony korlátot mára az európai intézmények, valamint a nemzetközi, elsődlegesen amerikai (illetve még az előzőeknél is szűkebb körben a nemzetközi pénzpiaci) nyomás jelenti.

2010. után a jogrendszer működését a tényleges gyakorlatban a korábbiaknál nagyobb mértékben jellemzi a jogalkotás instrumentalizálódása, azaz hatalompolitikai eszközként való használata, valamint a kiszámíthatatlansága, ami a jogbiztonságot ássa alá.

A jogalkotást egyrészt a törvények számának folyamatos növekedése, másrészről azok elfogadási idejének fokozatos csökkenése jellemzi, ami önmagában kedvezőtlen fejlemény a jogbiztonság szempontjából, de egyúttal a minőségromlás miatt állandó utólagos módosítgatást tesz szükségessé, ami különösen aggasztó a jogbiztonságra nézve.

Ezt világosan mutatja az alábbi két ábra. 

1. ábra. A törvények száma átlagosan évente, kormányonként (trendvonallal)

2. ábra. A törvényjavaslat benyújtása és kihirdetése között eltelt napok száma (medián) 

A gyengülés jelei

1. Bár politikailag nem kiemelt vagy legalábbis relatíve korlátozott jelentőségű ügyekben mind a mai napig mutat érdemi életjeleket az Alkotmánybíróság, a jogászok körében, sőt mostanra már azon kívül is, nyilvánvaló, hogy egyes esetekben a bíróság egyszerűen nem meri vagy nem akarja meghozni a jogi megfontolások alapján szükségszerű döntést. Ennek legplasztikusabb példája az utóbbi időből a nyilvánvalóan alkotmányellenes lex CEU kapcsán az egyébként jogszerű, de más eljárásokban soha nem alkalmazott különféle időhúzó taktikák alkalmazása. Ez formális jogi szempontból nem kifogásolható, a tényleges gyakorlat szintjén mégis kifejezetten intézményrombolásnak kell tekintenünk. Ez az Alkotmánybíróság függetlenségébe vetett hitet ássa alá (alappal), és így a hatalommegosztás narratíváját is fokozatosan hitelteleníti.
2. A bírósági vezetők (akiknek az ügyek kiszignálásában nálunk továbbra is jelentős szerepük van) kiválasztási gyakorlata kapcsán hemzsegnek a hiteles bírósági történetek, egy részüket még a sajtó is megírta, arról, hogy a tényleges gyakorlat szintjén a meghirdetett meritokrácia helyett az OBH egyszemélyi vezetőjével való személyes kapcsolat a meghatározó. Ez a gyakorlat egyébként a vonatkozó részletszabályokat nem sérti, hiszen azokat nagyrészt pont az OBH-ban írták, legfeljebb bíróságilag kikényszeríthetetlen általános elveket sért. A bírói függetlenség intézményének informális elemeit ugyanakkor fájdalmasan rombolja.
3. Az önkormányzatiság eszméjét formálisan fenntartja ugyan az Alaptörvény, de a teljes és általános állami centralizáció jegyében részben formális törvényi részletszabályokkal, hatásköri újraszabályozással, részben a finanszírozás gyakorlatával (a támogatások diszkrecionális vagy intranszparens elosztása) ez kiüresedik.
4. A korrupció elleni formális szabályok fenntartása mellett az ügyészség a korábbiakhoz hasonlóan átláthatóság és garanciák nélkül működik, miközben érdemben nem cáfolt sajtótudósítások sora jelenik meg arról, hogy az ügyészség nem cselekszik vagy a végletekig elhúzza és/vagy látványosan elrontja a vádat, ha kormányközeli köröket érintően bűncselekmény gyanúja merül fel – sőt, van, hogy kifejezetten törvényhozási szinten merül fel a tág értelemben vett korrupció, például a szerencsejáték vagy dohánykereskedelem szabályozásakor.
5. Miközben a formális törvényi szabályok szerint a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, illetve a Médiatanács egyik célja a médiapluralizmus elősegítése lenne, a tényleges gyakorlatok szintjén látványosan dolgozik a teljes médiaterep kormánypárti gleichschaltolásán, részben a jogi lehetőségek elfogult alkalmazásával, részben kifejezetten törvénysértő eszközökkel, amit utólag bíróság is megállapított.
6. A magántulajdon védelme formálisan továbbra is létezik a magyar jogrendben, de sajnos több ponton is érdemben gyengült, illetve hézagossá vált. Azon túl, hogy az Alkotmánybíróság vonatkozó hatáskörei hiányosak mind a mai napig (2010 ősze óta), arról is rendszeresen olvashatunk, ahogy állami segítséggel, előbb formális jogszabály-változtatásokkal fosztanak meg piacuktól egy-egy vállalkozást (egyébként formális szempontok alapján önmagában nehezen kifogásolható módon), majd játsszák azt át a tényleges gyakorlatok szintjén más magánszemélyeknek (lásd például a szerencsejátékok kezelését) – ez utóbbit formális szabályokkal természetesen már szigorúan védve. Sőt maga a magántulajdon fogalma relativizálódik, amikor vezető politikusok valós vagyoni viszonyait szeretnénk tisztán látni. Ez nem csupán a különféle opciós szerződések miatt van így, hanem mert bizonyos típusú magántulajdonok politikai függése miatt esetenként szinte formalitássá vált, hogy történetesen éppen kinek a nevén szerepel valami. Ráadásul a politikusi vagyonbevallások tragikomikus kezelése miatt még a formálisan politikusok nevén levő vagyontárgyakról sem pontosak az információink (ami nem nevezhető ugyan újdonságnak, de a mértéke és nyilvánvalósága messze meghaladja a korábban tapasztaltakat).

Az ilyesfajta kísértéseknek ellenálló felelősség teljes mértékben hiányzik a döntéshozókból, noha ezt a hosszú távú önérdekük is megkívánná, és így magát az alkotmányosság (ti. a kormányzatot korlátozó jogi normarendszer) intézményét rombolják a gyakorlatban, még ha formálisan alapvetően fenn is tartják a vonatkozó alkotmányos szabályokat és retorikailag azokat nem is kérdőjelezik meg. Az ilyen helyzetek átfogó, mégis tömör leírására a kötetnyi jogászi elemzés helyett leginkább az ún. jogállamiság-indexek alkalmasak, amelyek egyrészről számos részletváltozást összegeznek egy-egy mutatóba, másrészről pedig – és ez most még fontosabb számunkra – kiemelten figyelnek a tényleges gyakorlatokra. Ezek 

A Bertelsmann Transformation Indexben a jogállamiság fokozatos eróziója világosan látszik, a World Justice Project Rule of Law Indexben (fogalmilag és módszertanilag is ez tekinthető jelenleg a legfejlettebb jogállamiság-indexnek a világon) is egyértelmű romló tendenciát jelez a változások összesített eredménye.

Külön említést érdemel (mert ez az ügy a frissessége miatt a fenti értékekben még nem mutatkozik meg) a tényleges gyakorlat és a formális szabályok távolodása szempontjából, hogy szintet lépett a parlamenti többség, amikor 2017 nyarán a plakáttörvényt az eljárási (többségi) szabályokat tudatosan megsértve fogadta el. Először megpróbálták a kétharmados többséget igénylő szakaszokat kétharmaddal elfogadni, majd amikor nyilvánvalóvá vált ennek lehetetlensége, akkor ezeket egy másik törvénybe csomagolták, és azt állították, hogy a kérdéses szakaszok valójában csak egyszerű többséget igényelnek. 

Nézzük meg az alkotmányozási helyzetet

Az alkotmányozás idején különféle indokolásokat hallhattunk arról, miért is van szükség új alkotmányra. Végül kétfajta magyarázat maradt fenn. Az egyik szerint a „'49-es kommunista alkotmányt” kellett leváltani, a másik szerint pedig a rendszerváltás utáni „zavaros” huszonegynéhány év szimbolikus lezárásáról van szó. Az első indokot hallhattuk gyakrabban, de a második vélhetően közelebb állt ahhoz, amit az alkotmányozók ténylegesen gondoltak. A szocializmus lezárására vonatkozó indok sem formailag, sem tartalmilag nem stimmel: a '49-es alkotmányt tartalmilag lényegében kicserélték '89-ben, és néhány nem túl lényeges szófordulaton kívül, amelyeket egy alkotmánymódosítással is ki lehetett volna gyomlálni, 2010/11-re nem voltak szocialista maradványok a szövegben.

A fő formai érv pedig az volt, hogy a címben még az 1949-es évszám szerepel. Ezzel kapcsolatban érdemes emlékeztetni arra, hogy a mostani kormánypárt az ezredfordulón egyszer már javaslatot tett ennek orvoslására egy egyszerű módosítással, amelyet a parlamenti többség akkor nem fogadott el, tehát a cím átírása miatt sem lett volna szükség új alkotmányra. Egy további formális érv a régi szöveg „toldozott-foldozott” mivoltát kifogásolta, egy másik pedig amellett állt ki, hogy a hosszú és technikai részletszabályokkal terhelt szöveg helyett „rövid és szerethető” alkotmányra van szükség. Mára azonban az Alaptörvény ugyanilyen érvekkel kifogásolható: a 2011-es áprilisi szövegállapothoz képest az öt módosítás nyomán ugyanis az eredeti szöveg számtalan ponton változott és a terjedelme mintegy harminc százalékkal nőtt, vagyis mára éppoly toldozott-foldozott lett, mint elődje. 

A rendszerváltás utáni időszak szimbolikus lezárása ellenben olyasféle indok volt, amelyet a kormánypártok komolyan gondolhattak. Egy zavaros és sikertelen időszakot volt hivatott lezárni az új alkotmány. Csakhogy 

Az Alaptörvény nem tudta azt a fajta szimbolikus cezúrafunkciót betölteni, amelyet a kormánypártok szántak neki, sőt inkább a jogállamiság erózióját tudja szimbolizálni a fent leírtak szerint.

A kormánypártok lényegében már a kezdetektől letettek arról, hogy az ellenzéki szavazókat is meggyőzzék, azok számára is „szerethető”, a közösség szimbólumaként szolgáló szöveget alkossanak. A huszonegynéhány évnyi küzdelmet nem kiegyezéssel, valamiféle kedvező kompromisszummal, hanem teljes győzelemmel kívánták/kívánják lezárni, és ennek a totális győzelemnek a jelképe az új Alaptörvény.

És ha elfogadjuk ezeknek a vizsgálati eredményeknek a helytálló voltát, akkor valószínűsíthető, hogy egy hatalomváltást nem élne túl ez a szöveg.

A 2010/11-es alkotmányozás óta a jogrendszernek egy új általános és hivatalos narratívája is megjelent, nevezetesen az „illiberális állam” gondolata. Ezt a miniszterelnök nevezetes 2014-es tusványosi beszédében hirdette meg, és bár pontos tartalma, azon kívül, hogy nemzeti és munkaalapú, nem teljesen világos, de nem jelenthet mást, mint az alapjogokra épülő (vagyis liberális) nyugati demokráciák alternatíváját (mindezt amellett, hogy az Alaptörvényben természetesen továbbra is szerepelnek a demokráciákat meghatározó alapjogok).

2011-ben Sólyom László azt írta, hogy az új Alaptörvény kifogásolható szabályaival és a kormányzat gyakorlatával szemben az alkotmányos kultúrában és annak alapján a majdani AB-gyakorlatban látja a reményt az alkotmányosság intézményeinek fenntartására. Ez az optimista forgatókönyv azonban sajnos nem valósult meg.

Azóta pedig nemcsak a kormányzati szereplők és a jogalkotók, hanem az Alkotmánybíróság tényleges gyakorlata is aggasztó (különösen a politikailag kényes kérdésekben a döntés látványos elodázása). A meglévő intézmények gyengültek, akár számszerűen is leírható módon a fentiek szerint, és nem épültek helyettük erős új intézmények.

Az intézmények lényege ugyanis épp a kiszámíthatóság növelése, a szabálykövetés és a hosszú távú gondolkodás erősítése lenne, ami azonban ellentmond a mostani rezsim ad hoc, rövid távon gondolkodó, végtelenül hatalompolitikai-pragmatikus, a közpolitikai szempontokat elhanyagoló jellegének. A jogrendszert egyes esetekben a saját formális szabályait is áthágva működtetik.

Mi lehet a megoldás?

A megoldást az őszinte gyógyulni akarás és a külső segítség kombinációja jelenti: a nyugati civilizációs irányt követve olyan elköteleződéseket kell vállalni, amelyeket józan pillanataiban azért köt meg az ország, hogy későbbi kevésbé józan pillanataiban se tudjon másként viselkedni, s ne tudjanak előtörni a még meglévő pogány ösztönei. A sajnos ritkábban sikeres másik kiút az elitek konszenzusra jutása, ami kataklizmákat követően történhet meg – bár fennáll a veszélye, hogy épp rossz irányba mozdít, mintsem kijózanít, ahogy azt Trianon esetében megélte az ország, de több dél-amerikai ország évszázados vergődése, sőt lecsúszása is ezt mutatja –, vagy éppen az attól való félelemből (ez utóbbira volt szerencsés példa a magyar reformkor).

A külső segítségre épp azért van szükség, hogy a betegségből kigyógyulva önállóan is képesek legyünk a közjót előmozdító intézmények működtetésére. Az egyszemélyes hatalomgyakorlói szuverenitás helyett a közjóra optimalizált nemzeti szuverenitás gondolata az, ami a demokrácia és a jogállamiság intézményével összeegyeztethető. Vagyis épp a nemzeti szuverenitás visszanyerése érdekében szükséges a külső segítség, a kettő szembeállítása – a mai európai kontextusban – félreértés. Súlyos tévedés az is, ha a „nemzeti érdek vs. jogállamiság/demokrácia” szembenállásaként fogalmazzuk meg a problémát. Valójában ugyanis épp a jogállamiság és a demokrácia megléte és megfelelő színvonalon való ápolása az ország fejlődésének záloga.

Az intézményépítésre nincs egyszerű csodarecept, de számos olyan konklúzió megfogalmazható, amelyeket érdemes figyelembe venni. A formális szabályok kapcsán az elmúlt időszak hibáiból érdemes tanulni, számos ponton módosítani kell a legfontosabb alkotmányos intézményekre vonatkozó alkotmányos vagy törvényi részletszabályokat. Az átfogó újraszabályozások helyett a megfelelő irány vélhetően a sok kis lépés, számos kis csavar meghúzása módszer lehet.

A nagyszabású újraszabályozások részben előreláthatatlan következményekkel járnak, éppen mert az intézmények nem csupán szabályokból állnak, részben pedig önmagukban is a bizonytalanságot növelik és így az intézményi bizalomban kifejezett árat fizetjük értük. Az intézményi reformok sikere igen gyakran egyébként is inkább az érintettek bizalmától és tényleges gyakorlatától függ, mint az egyes részletszabályok (egyébként nem lényegtelen) minőségétől.

Ha egymásnak látványosan ellentmondanak jogi és erkölcsi elvárások – amint ez a szocializmus idején, a rendszerváltáskor és sok tekintetben utána is történt –, az mindkettőt gyengíti, normazavarokhoz és anómiához vezet. Még provokatívabban és egyben közérthetően fogalmazva: a magyar társadalom erkölcsi válságban van.

A kisebb lépések a vázolt problémák megoldására:

• intézményi autonómiák,
• testületi irányítások,
• transzparencia,
• a jogalkotás lassítása és az előkészítési lépések szigorúbb előírása,
• politikai konszenzus kultúráját segítő választás-technikai megoldások,
• alkotmányos finanszírozási garanciák és normatívák autonóm intézményeknek (az egyedi támogatások tiltásával),
• a belső pártdemokrácia alkotmányos garantálása,
• az egyházak és alapítványok/civil szervezetek finanszírozásának függetlenítése a kormányzattól.

• Sok más mellett ezeknek a területeknek a megerősítése formális szabályok révén elősegíti a kárhoztatott kurrens gyakorlatok felszámolását. Mindez azonban politikai cselekvést, konkrétabban a formális szabályok igazítását is szükségessé teszi, amiben viszont a cselekvési helyzetben lévők ellenérdekeltek, és ez sajnos a csapdahelyzetből való kimozdulást egyelőre nem teszi lehetővé.

Borítókép: Justitia szobra a Legfelsőbb Bíróság épületében. Fotó: Nagy Szabolcs / Index.

(A cikk az MTA Law Working Papers 2018/1 számaként megjelent azonos című tanulmánynak az Index.hu felkérésére készült, rövidített és közérthetőbbé tett változata.)