Eddig mindig lyukra futottak

Semjén Zsolt miniszterelnök-helyettes a napokban kijelentette, hogy az alkotmányozás folyamatát  „Horn Gyula indította el és Orbán Viktor fejezi be”. Tavalyi országgyűlési győzelmének áprilisi évfordulóját a koalíció az új alkotmány megszavazásával kívánja megünnepelni, így Semjén szavai úgy is értelmezhetők, hogy valójában egy közel 17 éves folyamat betetőzéséről van szó.

Új alkotmány az ellenzék nélkül

Semjén szerint korábban azért nem született új alkotmány, mert nem volt meg a politikai és társadalmi felhatalmazás. Csakhogy amíg nincs politikai válság, az alkotmány – a szimbolikus jelentőségű preambulumot kivéve –  csak egy szűk elit számára bír jelentőséggel, a "társadalmat" hidegen hagyja, és a társadalmi felhatalmazást azért sincs értelme hangoztatni, mert tavaly a Fideszre amúgy a választók kevesebb mint kétharmada szavazott. Az alkotmányozáshoz sosem a felhatalmazás, hanem a parlamenti többség és ellenzék ahhoz szükséges egyetértése hiányzott.

A törvényhozás márciusban alkotmányozó nemzetgyűléssé alakul, ami annyit jelent, hogy a végső normaszöveg elfogadásáig a képviselők a halaszthatatlan ügyeket leszámítva kizárólag az alkotmánnyal fognak foglalkozni.

A siker szinte biztos, mert a parlamentben nincs konszenzuskényszer, és a koalíció sem szándékozik korlátozni a felhatalmazását. Az ellenzéki pártok részvétele ugyanakkor kétséges, ám a szükséges többség nélkülük is garantált: a kormánypárti politikusok nyilvánvalóvá tették, hogy az országnak az ellenzék közreműködése nélkül is lesz új alkotmánya. Vagyis bárki bármit mond, politikai felhatalmazása, azaz kétharmados többsége már volt alkotmányozni kívánó koalíciónak a rendszerváltás óta, új alaptörvénye most az ellenzék negligálása miatt lesz.

Mindenki akarta, csak nem ugyanazt

Alkotmányozási kényszer – ahogy a rendszerváltás óta valójában soha – 1994-ben sem volt, mégis valamennyi parlamenti párt támogatta, hogy új alaptörvény szülessen. Az elképzelések ugyanakkor meglehetősen szerteágazóak voltak.

A választáson taroló MSZP megerősítette volna a köztársasági elnök intézményét, a gazdasági szükségintézkedések miatt fenyegető krízis miatt pedig kodifikáltatta volna, hogy Magyarország szociális jogállam (ami elsősorban a munkához és a lakáshoz való jog becikkelyezését takarta), és a korporativista felsőház ötletétől sem idegenkedett.

Ezekben a törekvéseiben a kisgazdák és a kereszténydemokraták lettek volna partnerek, utóbbiak az 1990-es MDF-SZDSZ paktummal meghatározott kétharmados törvények körét is szűkítették volna. A kisgazdapárt újra bevezette volna a halálbüntetést, visszahívhatóvá tette volna a képviselőket, továbbá kétkamarás parlamentet és prezidenciális rendszert szeretett volna, azaz közvetlenül választott államfőt, szélesebb jogkörrel.

Az SZDSZ viszont érintetlenül hagyta volna a 89-es alkotmány szerkezetét, nem akart – az államtól nem kikényszeríthető – szociális jogokat az alkotmányba foglalni, de belement volna annak újraszövegezésébe. Az SZDSZ mellett az MDF és a Fidesz alapozta volna az új alaptörvényt a régire. A Fidesz is ellenezte az elnöki rendszert és a korporativista törekvéseket: az akkor hivatalosan még liberális párt egykamarás törvényhozást akart harmadával kevesebb képviselővel, továbbá támogatta volna, hogy a minisztereket ne csak a kormányfő, hanem a parlament is meneszthesse.

A négyötödös korlát háttere

Az MSZP-SZDSZ koalíciós kormányprogram egyik fő célkitűzésének nevezte az új alkotmány létrehozását. A kormányprogram szövegében az új alaptörvény hívószavai a politikai átalakulás lezárása, a társadalmi konszenzus és a szilárd alkotmányosság voltak. Ez egyben azt is jelezte, hogy mivel az intézményi kérdésekben nincs egyetértés, az 1989-1990-es közjogi rendszer alapjait érintetlenül kívánják hagyni.

A koalíció által tervezett változás szerint alaptörvényi szintre emelték volna a fontosabb kétharmados törvényeket, a közpénzköltés főbb szabályait, továbbá megerősítették volna a bírósági önigazgatást és újraszabályozták volna az ügyészség státuszát. Valamint két egymást követő Országgyűlés jóváhagyásához kötötték volna az alkotmány és a módosítások hatályba lépését.

1995 májusában a parlamenti pártok megállapodtak az alkotmány előkészítésének szabályairól: a kétharmados többséggel rendelkező koalíció önkorlátozó gesztusként vállalta, hogy a folyamatot négyötödös parlamenti többséghez kössék (ezt az alkotmányos korlátot idén nyáron szüntette meg a fideszes többség). A parlamentben a Szabó Iván vezette MDNP kiválásával hétpártivá váló alkotmányelőkészítő bizottságban a frakciók azonos súllyal képviseltették magukat, és ötpárti egyetértéshez kötötték a javaslatok elfogadását.

Az önkorlátozást az SZDSZ kezdeményezte. Hack Péter, az alkotmányelőkészítő bizottság szabad demokrata delegáltja szerint a koalíció mögött – miként ma – akkor sem állt a választók kétharmada, és nem akarták, hogy az új normaszöveg csak az MSZP és az SZDSZ ízlését tükrözze. Ugyanakkor, tette hozzá, az SZDSZ  így elkerülhette, hogy a posztkommunista MSZP esetleg lepaktáljon pár fontos alapkérdésben a kisgazdákkal és a kereszténydemokratákkal. Vagyis az ellenzék bevonását 15 éve legalább annyira a színtiszta politikai kalkuláció, mint a demokratikus elkötelezettség vezérelte.

Sikertelenségre kárhoztatva

Az egyéves előkészítő műhelymunka során az Igazságügyi Minisztériumban és az MTA Állam és Jogtudományi Intézetben is készült egy-egy koncepció, végül a minisztérium verziója lett a születendő alkotmány alapja. A koncepcióról majdnem 60 órán át folyt a vita: 92 képviselő összesen 414 alkalommal szólt hozzá. A 423 módosító indítványt az Országgyűlés 22 órán át tárgyalta.

Az első intő jel az egységesített módosító csomag leszavazása volt: öt szavazat hiányzott a sikerhez. A szavazáson több frakcióból is jópáran hiányoztak, de az ellenszavazatokat mind vezető szocialista képviselők adták le, ami egyértelművé tette a helyzetet.

Mivel az MSZP egyöntetű támogatása nélkül értelmetlenné vált a zárószavazás, a tervezet visszakerült az előkészítő bizottsághoz, az önvizsgálatba kezdő MSZP pedig a társadalmi érdekegyeztetés mechanizmusa, az állam szociális jellege és a pihenéshez való jog becikkelyezésében jelölte meg a feltételeit.

Az átdolgozott javaslat "nemzetibb" karaktert kapott: a preambulumba bekerült egy utalás a Szent Koronára, és a tervezett normaszöveget a szociális elemek erősítése mellett a magyar nyelv védelmének említésével is kiegészítették. A szövegtervezet a korábbinál részletesebben szabályozta az emberi jogokat, hatékonyabbá tette volna a népszavazás és a népi kezdeményezés intézményét, továbbá újrafogalmazta volna a választójogot és a választási rendszert, valamint a közpénzköltés szabályait.

A tervezet ugyanakkor lényegében érintetlenül hagyta a 89-es jogállami intézményrendszert. Ennek az volt az oka, hogy a pártoknak végül nem sikerült megállapodni a konkrét intézményekkel kapcsolatban felmerült változtatási igényekről: a felsőházról, az államfő megválasztásának módjáról, az ügyészség kormány alá rendeléséről, az alkotmánybírók megválasztásának módjáról, így ezek a kérdések be sem kerültek a szövegbe, és az alkotmányelőkészítés akkori szabályai szerint a vonatkozó cikkelyeket változatlan formában ültették volna át a hatályos alkotmányszövegből.

A kiterjedt szakmai egyeztetés során előálló konkrét változatok és az emiatt elhúzódó előkészítés miatt a törvényjavaslat benyújtásának és az 1994-98-as parlamenti ciklusban történő elfogadásának egyre csökkentek az esélyei. Érdemi előrelépés egy egységes szövegtervezet felé 1997 őszén, a folyamatosan ülésező előkészítő bizottságban sem történt, így nyilvánvalóvá vált, hogy a folyamat megakadt. A több éves munka végeredménye egy a levéltárakat gazdagító, több mint 40 alternatívát tartalmazó szövegtervezet lett.

Dávid Ibolya bátortalan kísérlete

Az 1998 tavaszán hivatalba lépő Orbán-kormány programjában nem szerepelt az alkotmányozás, Dávid Ibolya igazságügy-miniszter azonban 1999-ben tett rá egy kísérletet. A rendszerváltáskor nem újraszámozott, de minden lényeges ponton átírt, és a preambulumban ideiglenessé minősített 1949. évi XX. számú alaptörvényt lényegében változatlanul hagyva 2000. évi I.-ként hirdette volna ki.

Az emberi jogokról szóló fejezet a jogállami prioritásoknak megfelelően előbbre került volna, és az új preambulumba bekerült volna egy utalás a történelmi hagyományokra, köztük Szent Koronára. Az ellenzék azonban elutasította a félmegoldást, és az 1998-ban félbeszakadt alkotmányozási folyamat folytatásához ragaszkodott, így az új alkotmány ügye süllyesztőbe került.

Szili Katalin is színre lépett

Legközelebb 2003-ban, a Medgyessy-kormány idején került elő a kérdés. A kormány programjában nem szerepelt az alkotmányozás, Szili Katalin, az Országgyűlés elnöke azonban tett egy óvatos kísérletet a folyamat újraélesztésére.

A kísérlet – ha lett volna egyáltalán bármi realitása – abban a pillanatban dőlt dugába, amikor Medgyessy Péter a 2004-es EP-választás előtt előállt a többi párt számára elfogadhatatlan közjogi kezdeményezésével (a parlamenti pártok közös európai parlamenti listát indítsanak, közvetlenül válasszák a köztársasági elnököt, és legyen 250 fős a törvényhozás).

Alkotmányelőkészítés a nyilvánosság kizárásával

Az alkotmányozás ötletét Petrétei József, Gyurcsány Ferenc  igazságügy-minisztere vetette fel ismét, 2006-ban. Az alkotmányozáshoz szükséges politikai feltételek hiányában a kezdeményezés arra irányulhatott csak, hogy jöjjön létre olyan szövegtervezet, ami egy alkalmasabb pillanatban a kodifikációs munka alapja lehet.

A kiindulási alap az volt, hogy a 89-es rendszer működőképes, ezért alapvetően arra kell építeni, és a munkához az 1998-ban elkészült tervezethez kell visszanyúlni. Cél volt ugyanakkor, hogy csökkenjen a kétharmados többséghez kötött tárgykörök száma, vagyis azok közül sokat magában az alaptörvényben szabályoztak volna.

A cél érdekében 2005-ben alakult egy miniszterelnöki (közjogi és jogharmonizációs) tanácsadó testület, mely – a közelgő választásokra tekintettel – a nyilvánosság kizárásával működött. Az első tervezet decemberre el is készült, azt azonban az eredeti terv szerint csak a választás után publikálták volna.

Sosem olvashatjuk el

Csakhogy a választás után hivatalba lépő második Gyurcsány-kormány programjában már szó sem volt új alkotmányról, így a folyamat újra megfeneklett. Az ügy pikantériája, hogy a közpénzen készült tervezetet utóbb a kormány titkosította, a Társaság a Szabadságjogokért pedig jogerősen elbukta a kiadása érdekében indított pert, így a tervezet ma sem hozzáférhető.

A cikkben más források mellett Somogyvári István Húsz éves a köztársasági alkotmány című cikkére támaszkodtam (Közjogi Szemle, 2009/3.)