Kovács Árpád: A politikában kialakult utálat baromi sokba kerül

Forr a levegő a közpénzügyi reform kapcsán. Mekkora esélyt lát arra, hogy meglesz a megvalósításhoz elengedhetetlen politikai konszenzus? Mennyire tűnik eltökéltnek a koalíció?

A technikai jellegű kérdések vonatkozásában, így például az államháztartási törvény korszerűsítésében, a jobb elszámoltathatóság és áttekinthetőség ügyében, vagy az átláthatóság kérdésében optimistább vagyok, ezekben biztosnak tűnik, hogy el tud mozdulni a szabályozás. Döntően feles törvényekről van szó, de ezekben is jó lenne, és lehetséges is, a politikai konszenzus megteremtése. Hiszen nyilvánvaló, hogy a jobb elszámoltathatóságot biztosító feltételrendszer mindenkinek az érdeke, akárcsak az, hogy a finanszírozás folyamatát jobban lehessen követni. Egyetértés várható abban is, hogy a költségvetési tervezés folyamatát biztonságosabbá kell tenni. A pótköltségvetés mai – a gyakorlati alkalmazását lényegében kizárttá tévő – szabályozásában is lesz feltehetően elmozdulás.

Ez már-már komplett reform.

Távolról sem. Van egy sor, a szabályozás mélyebb tartalmi rétegeihez kapcsolódó kérdés. Ilyen az, hogy milyen legyen az államháztartáson belül a centralizáció mértéke, érdemben csökkenhet-e a közpénzügyi szabályozás és az adórendszer megújításával a mostani ötvenszázalékos GDP-arányos centralizáció, tudjuk-e ezzel összefüggésben az önkormányzati szabályozásokat módosítani, meg tudjuk-e oldani, hogy a közfeladatokat végül teljes körűen felülvizsgáljuk. Meg kell egyezni abban, hogy az állami gondoskodásnak hol vannak a határai, mi legyen a köz- és a magánszféra együttműködésének a szabályozása. Ugyanez a helyzet az állami vállalatokkal és a vagyonnal: nem az a kérdés, ki kezeli ezeket, hanem az, hogy mit akarunk velük csinálni.

De hát ezek nem is annyira költségvetési szabályozási, mint inkább kifejezetten politikai kérdések.

Nem, ezek tisztán szabályozási kérdések, mert a politikai akaratot végül szabályok formájában rögzítik. Számos ilyen felvetés van az Állami Számvevőszék által elkészített közpénzügyi tézisekben is: nem találtuk fel a hideg vizet, csak próbáltuk összerendezni azt, amit láttunk, tapasztaltunk. Van benne olyan ötlet is, mint Kupa Mihály elképzelése a programköltségvetésről, amely még 1993-ból származik. Ez is mutatja, ezekben az ügyekben nehezebb előrelépni, nem is vagyok biztos abban, hogy idén a végükre lehet jutni. Nagyon kedvező lesz már az is, ha jövő év tavaszára kialakul egy nyugvópont. Mert ehhez politikai akarat kell, de engem reménnyel tölt el, hogy egy közelmúltban rendezett konferencián Varga Mihály például kompromisszumkésznek mutatkozott. Ezzel együtt nagyon elégedett lennék, ha 2010-re megoldások születnének, ha a 2010-es költségvetés már ez alapján tudna készülni. Most az elképzelés az, hogy már 2009-ben sikerülhet ez, én a realitást inkább 2010-re látom.

Noha az választási költségvetés lesz.

Igen. De az a dolog érdekessége, hogy mindkét oldalnak érdeke kihagyni a 2010-es választási harcból a költségvetés terhére történő ígéreteket. Kis cinizmussal, de teljes tisztelettel mondom, a költségvetési hivatalnak az lenne az értelme, hogy legyen egy szerv, akire lehet hivatkozni: én ígérnék, de nem lehet, mert a szabályok nem teszik lehetővé. Tehát a szabály alapú költségvetés valahol mindkét oldalnak az érdeke. Visszatérve a határidőre: tudomásul veszem, hogy a pénzügyminiszter abban bízik – és ez az ő felelőssége –, hogy 2009-re ezekben a kérdésekben is meglesz a kétharmados többség. Nem vagyok azonban optimista abban, hogy ez megvalósulhat. De ez nem is a mi felelősségünk, tanácsokat tudunk adni egy határig, de aztán vége ennek a szerepnek.

Ha lenne költségvetési hivatal, kevésbé lenne gúzsba kötve a keze? Vagy működhetne a költségvetés kontrollja szélesebb jogkör esetén az ÁSZ-nál is?

A világban a számvevőszéki fejlődésnek van egy trendje. A pénzügyi ellenőrzés első lépése, hogy a tranzakciók szabályszerűségét vizsgálják: fizettek, nem fizettek, van számla, nincs számla. A következő, amikor kezdik összevetni a célokkal, hogy a pénzt arra költötték-e, amire felhatalmazásuk volt. Ezt követi a harmadik lépcső, amikor már a teljesítményt nézik, míg a negyedik fázis a kockázatelemzésben, az ötödik az optimalizálásban, a komplex tanácsadásban jelenik meg. Az ÁSZ jelenleg az első lépést teljes körűen intézi. Aki szabálytalanul költ, azt fel kell jelenteni. Az, hogy a célokat elérik-e, vagy sem, már vitatottabb, mert különböző paraméterek vannak. A teljesítmények értékelésénél nagy kérdés, joga-e egy ellenőrző szervezetnek, hogy ő maga állítson fel mérési szempontokat. A kockázatelemzés tipikusan a költségvetés előkészítéshez tartozik. Ezt tudjuk csinálni, de borzasztó sikamlós a talaj, ha nincsenek bázispontok.

Ennek ellenére azért az éves költségvetési törvényjavaslatokhoz hozzá szokták tenni a megjegyzéseiket, hogy a bevételek ilyen és olyan aránya kockázatos, vagy nagyon kockázatos, de arról eddig nem esett szó, hogy egészében véve a költségvetési folyamatok, a gazdaságpolitika irányát mennyire tartja reálisnak és helyesnek az ÁSZ.

A számvevőszék el tudja mondani a szakmai álláspontját. Eddig minden költségvetésnél megtettük ezt, bármennyire rövid is volt az időnk. Tavaly az összes rövid határidő ellenére össze tudtunk "ácsolni" egy rövid, de érdemi véleményt, mert az utolsó pillanatban a kormány nem nyúlt nagyon bele a büdzsé tervezetébe. De volt olyan év is, amikor az utolsó pillanatokban átírták a számokat. A kockázatokat a főbb adónemeknél egyébként is ki lehet számolni. Ennek megvannak a matematikai-elemzési módszerei, és tudjuk, hogy különösen nagy az esély egy adónemnél a kockázatra, ha az abból származó bevételeket beépítették a tervezetbe, de a szükséges végrehajtási utasítások még nem jelentek meg, vagy nincs meg az intézményrendszer hozzá, vagy várható egy olyan alkotmánybírósági döntés, amely megsemmisíti az adószabályt. Azaz kockázatelemzést még csinálunk, az optimalizálás kérdésköre viszont valóban csak mostanában jelent meg. Például a tézisgyűjteményben és más tanulmányainkban van jelen.

Saját prognózist sem készítenek, mint több másik közpénzügyi ellenőrző intézmény.

Figyelembe vettük a kockázatok visszajelzésénél az MNB és a főbb gazdasági kutatóintézetek prognózisait, és belső használatra készítettünk megvalósíthatósági előrejelzést is. Idén első ízben nyilvánosságra hozzuk ezt is. Megjegyzem, ehhez is szükség volt kutatóintézeti hátterünk kiépítésére.

"A gazdasági szakemberek elengedték a politika kezét, nem szóltak kellő határozottsággal akkor, amikor a problémák jelentkeztek. Mindenkinek van felelőssége, mert nem voltunk képesek időben részérdekeken túllépő koncepciót adni, így a végig nem gondolt elképzeléseknek sokkal nagyobb terük volt, mint normál körülmények között kellett volna." Ezeket Ön mondta a közelmúltban. Arra utalt, hogy az ÁSZ lehetne és akár már lehetett volna az a független szerv, amelyre a politikusok hivatkozhatnak egymás ígéreteinek bírálatakor?

Részben magunkra is utaltam, de ennél szélesebb értelemben fogalmaztam. Amikor látható volt, hogy a túlzott választási ígéretek megjelennek a költségvetésben, és ennek nincs meg a fedezete, akkor a szakma, az egyetemi kutatók, a gazdasági elemzők, de még a szaksajtó is csak sziszegett egy kicsit, de ennyi. Azt a fajta civil nyomásgyakorlást, ami a társadalomban mindinkább megjelenik és a demokrácia részévé válik, a közgazdasági szakma módjával gyakorolta. Konferenciákon elmondtunk dolgokat, de aztán mindenki ment a maga útjára. Voltak, akik nagyon határozottan gyakorolták, például Bokros Lajos, de ez hullámzott. Én ezt szélesebb összefüggésben, kutatóként, egyetemi emberként írtam le, de nem vonatkoztathatok el a számvevőszéki tisztségemtől.

Bokros Lajos miniszterként is meglehetősen karakán volt.

Igen, de ha nagyon szigorú akarok lenni, azt mondhatom, hogy a pénzügyminiszterek, amikor már nem pénzügyminiszterek, közgazdaságilag sokkal koherensebb nézetrendszert képviselnek. Visszaalakulnak nagyszerű közgazdászokká, első osztályú emberekké, ha megbuknak. Én is, amikor ebből az állami verkliből kitekintek, könnyebben mondok dolgokat, mint szűk feladati korlátaim között. Ezzel együtt a mindenkori pénzügyminiszterekkel tényleg nagyon jó viszonyban voltam, és emberi módon tudtam együtt dolgozni. Mindegyiket kiváló embernek tartom a maga módján, és a kapcsolatunk is megmaradt. Egyszer a Vörösmarty téren pénzt kértek egyiküktől, és mivel nem volt nála, kölcsönkért tőlem. Járai Zsigmond volt az egyébként, és adtam neki egy ezrest, hogy a hozzá fordulót ellássa. A pasas jó érzékkel nem tőlem kért, hanem a pénzügyminiszterhez nyargalt oda. Nagyon emlékezetes, derűs jelenet volt, és egy életen át végig fog kísérni. Járai úrral visszatérően emlegetjük.

Miért? Nem adta vissza?

De, visszaadta, még aznap. Jót nevettünk.

Visszatérve a felelősségre: mit tehetett volna az ÁSZ a tavalyi kampányban?

Az Állami Számvevőszéknek két lehetősége van. Vagy ad véleményt, és tudomásul veszi, hogy ezt a véleményt figyelembe veszik, amennyire figyelembe veszik. Vagy nem ad véleményt, mondván, egyszerűen nem volt rá ideje. Ezt is megtehettük volna már, de ezzel az ÁSZ behúzza a kéziféket, és nem indul el a költségvetési vita. Mondhattuk volna: kérem, csak november akárhányadikán kaptuk meg a költségvetés tervezetét, és alaposan átstrukturálták az egészet, így nem tudunk véleményt mondani. Egy sor intézmény van, ilyen például az Alkotmánybíróság vagy az Állami Számvevőszék, ahol a lehetőség az igenre és a nemre korlátozódik. Pedig a kettő között mérhetetlen sok dolog van. De nincs igazán mozgástér, pedig igen nagy a felelősség. A kézifék behúzásának a lehetőségétől az engedésig nagyon sok kezelési mechanizmus lehet, amelyek eddig hiányoztak. Most lehet változás. Ezek a közpénzügyi tézisek is egy ilyen közös gondolkodásnak a részei. Azt akarjuk, hogy haladjuk meg ennek az igen-nem kérdésnek az ügyét.

Három lehetőség merült fel eddig. Az ÁSZ jogkörének szélesítéséről esik a legkevesebb szó, a költségvetési tanács vagy a költségvetési hivatal esetleges létrehozásáról annál több. Melyiket tartaná a legjobbnak?

Ez politikai döntés. Anyagilag, pénzügyi ráfordítás szempontjából biztos, hogy az lenne a legolcsóbb, a legkisebb fájdalommal járó, ha az Állami Számvevőszék ez irányú lehetőségeit és kapacitásait fejlesztik.

Lehet azt is mondani, hogy az egész hivatalt azért hoznák létre, hogy meg tudják indokolni, miért nem működött korábban valami, aminek működnie kellett volna?

El kell fogadnom, hogy a politikának és a politikában megmártózó szakembernek más a gondolkodásmódja. Egy éve maga a miniszterelnök mondta nálunk: tudja, hogy az Állami Számvevőszéknek igaza van, de ő más síkon gondolkodik. A politikai más síkon gondolkodás más érdekrendszert jelent. A gesztuspolitizálás rendkívül intenzív időszakát éljük, amikor emblematikus dolgok kellenek, és a hivatal létrehozása ilyen emblematikus lépés lehet. Mozgósító ereje van egy új hivatalnak, ahogy egy olimpiának vagy egy városnegyednek. Nem szabad egyoldalúan értékelni ezt az érdekrendszert, még ha szakmailag az ember máshogy is közelít hozzá. Én úgy, hogy először kell egy szabályrendszer, és aztán abból levezethető, hogy mit kell csinálni, majd az jön, hogy ki tudja a feladatot a legjobban ellátni. De nagyon fontos, hogy valaki csinálja. Ha olyan döntés születik, hogy ne az ÁSZ csinálja, azt nekem messzemenően segítenem kell.

A közös felelősségre visszatérve: azt kijelenthetjük, hogy a számvevőszék néhány éve jelentkező aktivizmusa elkelt volna korábban is?

Az ezzel kapcsolatos felelősségünket öt-hat évvel ezelőtt felismertük. A számvevőszéknek következetes konzervatív feladatfelfogása volt. Ehhez az aktivizmushoz meg kellett ezt haladni, és új stratégiával meg kellett teremteni a hátterét. Ez a dolog mostanra érett be. Hozzá kell tennem, azzal párhuzamosan, ahogy a helyzet romlott, hiszen a privatizációs bevételek nagyon sok mindent el tudtak fedni, amíg voltak. De megszűntek, így az igazság pillanata is közelebb került. Azzal, hogy mi elkezdtünk ebbe az irányba mozogni, egyrészt éltünk a parlament adta felhatalmazással, másrészt nagyon nagy segítséget kaptunk az érdeklődő nyilvánosságtól. És most úgy tűnik, van rá politikai igény is. Ugyanakkor azt le kell szögezni: lehet garanciális szabályokat hozni kétharmados törvényekkel, de ez nem érinti a kormány és a parlament felelősségét, hiszen a költségvetés mindig politikai döntés lesz, aminek van szakmai háttere. Ezt nem lehet átfordítani úgy, hogy ez egy szakmai döntés, amihez politikai elemek kapcsolódnak. Bármilyen ellenőrzést, szabályokat beiktathatunk, hivatalt létrehozhatunk, ahhoz, hogy a hivatal össze tudja hasonlítani a kormányzati prognózist a valósággal, prognózisnak lennie kell. Ha nem készül el, vagy zsebből döntenek, akármilyen hivatalt csinálhatnak.

Többször beszéltünk már a politikai akaratról. Arra lát szándékot, hogy véget vessenek a pazarlásnak? Mert az ezzel a szándékkal elkezdett ppp-beruházások és kiszervezések ennek ellenkezőjére utalnak.

A pazarlás néha éppen abból adódik, hogy rosszul akarunk spórolni. Államháztartási szinten a minisztériumok és országos főhatóságok működési költségei nagyjából évi 70 milliárd forintra rúgnak, miközben a fejezeti előirányzatokban kezelt pénzek mennyisége ezt nagyságrendekkel meghaladja. Ha a 70 milliárdon akarunk spórolni, és nem építjük ki a minisztériumokon belüli megfelelő tervezési és ellenőrzési szerveket, sokkal többet veszíthetünk. A tervezéssel, vagyis annak hiányával függ össze az is, hogy a ppp-beruházások vagy az állami feladatok kiszervezése az esetek többségében pazarlásokhoz vezetett. Tudjuk a mindennapi életből, ha egy autót készpénzért veszünk meg, kétmillióba kerül, ha hitelre vagy lízingeljük, 3-4 millióba. Vagyis a ppp-ben jelentkező halasztott fizetésnek már van egy kiadásnövelő hatása, bár ez egy költségvetési kényszerpályán még felvállalható. De a nagyobb probléma, hogy ezeket a programokat súlyos hibák, hiányosságok kísérték. Nézzük csak a kollégiumépítési programot: tervezési, gazdasági számításokban jelentkező hiányosságok miatt – akármilyen építészeti, szakmai érték jött létre – mindegyiküknél aránytalanul nagy volt a ráfordítás. A kollégiumoknál jól látható, hogy az állami garanciavállalás olyan mértékű volt, amely annullálta a magántőke kockázatát.

Ennek a tervezettségnek a hiányát látja a kormányzati negyednél is? Látott olyan számításokat, amelyek megalapozzák, hogy bizonyosan a készpénzes, a hiteles vagy a ppp-s megoldás a célravezető?

Az Állami Számvevőszék a jövő évre tervezi a kormányzati negyed addig megvalósult szakaszainak, így az előkészítő tervezésnek, a pályáztatásnak, és ha addigra lezajlik, a szerződéskötésnek az ellenőrzését.

Az elmúlt másfél évtizeden végignézve látható-e valamiféle tendencia arról, hogyan alakul a pazarláshoz való viszony? Melyik ciklusban voltak a legnagyobb lyukak?

Hogy egy autós hasonlattal éljek: tudjuk jól, ha valaki nem folyamatos gázadással, hanem nagy gázzal és erős fékezésekkel vezet, akkor biztosan hamarabb elkoptatja a fékpofáit, és sokkal nagyobb lesz a fogyasztása, tehát a költsége. Hasonlóan növekednek a társadalmi költségek akkor, ha a költségvetési politikát, az állami gazdálkodást a gáz-fék vezetés jellemzi. Márpedig nálunk az jellemzi. Ha megnézzük a rendszerváltás óta eltelt időszakot, a választási évekre jól ráhelyezhető a költségvetési szigor és lazítás, a költekezés és spórolás hullámzó ábrája. De nem csak a ciklusokon belül, hanem azokon átívelően is a fék-gáz hatás érvényesül: az, hogy nem sikerült bizonyos alapvető szabályokat, célokat lefektetni, amelyek attól függetlenül érvényesek, hogy ki van kormányon, nem segíti a költségvetési megtakarításokat. A konszenzus minimumának hiánya, vagy ha úgy tetszik, a politikában kialakult utálat baromi sokba kerül.

Ismét az ÁSZ felelősségéről: nem lehetett volna az utóellenőrzésekben foglalt elmarasztalások mellett több büntetőfeljelentést tenni? Ez nem térítette volna észre a nagypolitikát?

Csak tavaly 14 eljárás indult az ÁSZ jelentései nyomán – összesen pedig több mint száz személy ellen – az elmúlt években. A feljelentések ügye szabályozott. Magának az ellenőrnek a felelőssége. Utólag kapok róla tájékoztatást. Volt olyan ügy, amikor én magam bizonytalan voltam a feljelentéssel, de a munkatársaim így döntöttek. Más esetben viszont az ügyészség az általunk küldött tájékoztató levelet feljelentésként értékelte.

De a feljelentések többsége kisebb jelentőségű ügyekhez, önkormányzatoknál feltárt szabálytalanságokhoz kapcsolódik.

Ennek részben számszerű okai vannak: minisztériumból és háttérintézményből van nyolcszáz, önkormányzatból háromezer, amelyeknek van még 13 ezer intézményük. De az ügyeknek azért néha jogi következményen túli eredményei is vannak. Gondoljuk például arra, hogy az IHM-vizsgálat eredményeként az már biztos, hogy többet nem lesznek kakaóbiztos számítógépek, és a digitális táblák ügyében is óvatosabb volt az eljárás.