Mekkora a hatalma az amerikai elnöknek?

Az elnökjelölti vitákkal lassan ráfordulunk az amerikai elnökválasztási hajrára, de talán még nem késő, hogy feltegyük a kérdést: tulajdonképpen mi is a tétje a világ legdrágább, legnagyobb felhajtással kísért és legtöbb szuperlatívusszal övezett politikai kampányának?

A válasz elsőre egyszerű: óriási. Hiszen az Egyesült Államok első embere a Föld bármely pontján 24 órán belül háborút indíthat, szabadon olvasgathatja Angela Merkel levelezését, kedvére lövetheti ki azt, akiről tanácsadói úgy vélik, hogy terrorista lehet – és mégis, akárhová megy, uralkodóként fogadják.

Azonban egyáltalán nem érdektelen, hogy ez a hatalom teljesen más logika szerint épül fel, és teljesen más elvek alapján működik, mint ahogy azt az európai (magyar) vezetőknél megszokhattuk.

A különbség megértéséhez nem árt az eredeteknél kezdeni. Itt, Európában a legtöbb kormányzat saját hatáskörét a királyok, hűbérurak, egyházi hatóságok és rendi korporációk hatalmának lefaragásával nyerte el, ezzel szemben Amerikában az államok a függetlenségi háború után az elnöki hatalmat saját jogköreik átengedésével építették ki. Az Egyesült Államok alkotmányának megszövegezése idején fel sem merült az az opció, hogy ha végre egyszer megszabadulnak a brit monarchia hatalmától, akkor újból teljhatalmat kéne adni bárki kezébe – még akkor sem, ha azt a polgárok választják.

Ezért az Egyesült Államok elnökének eredetileg nem volt olyan kiterjedt a befolyása, mint manapság, az 1787-es alkotmány leginkább a fegyveres erők – nem katonai értelemben vett - főparancsnoki szerepét szánta neki, méghozzá azon az alapon, hogy csak háborús helyzetben van igazán szükség az egész országot összefogó, egyszemélyi vezetésre. A kor Amerikája a britekkel való konfliktusok 1815-ös lezárása után kül- és biztonságpolitikai szempontból alapvetően stresszmentes hellyé vált, hiszen nem voltak sem komolyan vehető szomszédai, a járványoktól és alkoholizmustól megtizedelt indián törzsek kiirtásához pedig nem kellett óriási hadseregeket igénybe venni.

Az elnöki hatalom ezért leginkább a törvényhozásban és a washingtoni kamarillaharcokban érvényesült (ezekről később), és

Ugyanis ahogy szaporodtak a diplomáciai feladatok, ahogy egyre több amerikai érdekeltséget kellett érvényesíteni Kubától Közép-Amerikán át a Fülöp-szigetekig, úgy váltak egyre fontosabbá az elnök stratégiai döntései, úgy épült ki a döntéshozatalra és a döntések végrehajtására egyre kiterjedtebb adminisztráció. Az elnöki hatalom kiterjesztését két alkotmányos jog támasztotta alá:

1. Az elnök a legfőbb hadúr: Az alkotmány szerint háborút csak a kongresszus indíthat, a Nixon bukása óta élő szabály szerint az elnök 48 órán belül köteles értesíteni a kongresszust arról, ha bárhová amerikai katonákat küld, és ha a hadművelet hatvan napnál tovább tart, már az alsóház hozzájárulására is szüksége van a folytatáshoz. Azonban a mindenkori elnöknek jó hivatkozási alap volt az, hogy az ő feladata az „amerikai életek védelme”, bárhol is legyenek fenyegetve azok az amerikai életek. Ezért a XIX. század közepétől kezdve bevett gyakorlattá vált, hogy az elnök saját hatáskörben rendeli el a fegyveres erők bevetését, és a fait accomplit az alsóház kénytelen-kelletlen szentesíti – elvégre melyik az a törvényhozó, aki cserben hagyja a nemzetért harcban álló katonákat? Az elnöki háborúk első fecskéje 1846-ban James K. Polk elnök volt, aki saját hatáskörben küldött katonákat Texas „védelmére” (= bekebelezésére) Mexikó ellen, de a gyakorlat Nixontól és Carteren át mindkét Bushig és Obamáig ma is él.
   

   James Knox Polk

   Fotó: Mathew Brady / Getty Images Hungary
2. Az elnök irányítja a külügyeket. Az alkotmány „a többi nemzettel való kapcsolattartást” szintén az elnök kezébe helyezte. Az elnök nevezi ki a külügyi apparátus összes tagját, ő képviseli a csúcstalálkozókon az országot, sőt, még nemzetközi szerződéseket is ő köti. Tevékenységét a szenátus ellenőrzi (a felsőháznak az egyezmények ratifikálása terén az itt leírtnál komplexebb szerepe van); a szenátoroknak azonban mindig meg kell emészteniük azt a dilemmát, hogy ha semmissé teszik az elnök döntését, akkor az az egész ország számára blamázst jelent. Ráadásul a semmisítéshez a 100 szenátor közül 60 támogatására van szükség, amit a pártegyensúly miatt igen nehéz összeszedni. Az iráni atommegállapodás esetében a republikánusoknak két nekifutásra sem sikerült az Obama aláírását semmissé tenni, viszont anno Woodrow Wilsonnak két nekifutásra sem sikerült ratifikáltatnia a versailles-i békeszerződést.

Amerika százéves háborúja

Az II. világháború után az Egyesült Államok ott találta magát egy katonai bázisokból, missziókból, helyőrségekből álló globális hálózat közepén, mely a hidegháború alatt még kiterjedtebbé vált, és lényegében a mai napig is működik – és amit az amerikai elnök irányít.

Az elnök főparancsnoki hatalmának azonban van olyan oldala is, melyről sehol nem ír az alkotmány, hanem az egymást követő elnökök vívták ki maguknak. Ilyen származtatott jogkörökből fakad a titkos döntések gyakorlata és az óriási titkosszolgálati apparátus működtetése. Már az első elnök, George Washington is eltitkolta a britekkel folytatott tárgyalásait, és az ő precedense alapján az elnökök előszeretettel hirdetnek a nyilvánosságtól elzárt érvek alapján szükségállapotot, rendkívüli helyzetet, melyet kihasználva azután komoly külpolitikai következményekkel járó katonai akciókat indíthatnak.

Ezt az önkényes döntési modellt és az ennek támogatására kiépült intézményrendszert Houghton Mifflin híres könyvében méltán nevezi birodalmi elnökségnek (Imperial Presidencynek). A törvényhozási kontrollt kijátszva bombázta Nixon rizsszemekké Laoszt, küldte Carter a Delta Force kommandósait az elfoglalt teheráni nagykövetségre, Reagan a CIA embereit Nicaraguába, az idősebb Bush a tengerészgyalogosait Panamába, majd 1990-ben Szaddám ellen a Perzsa-öbölbe. És tökéletes példa a birodalmi elnökségre George W. Bush titkos információkra hivatkozva megindított második iraki háborúja, amikor a háborút alátámasztó érvekről csak menet közben derülhetett ki, hogy hamisak.

A titkos műveletek ráadásul az idők során az Egyesült Államok polgáraira is kiterjedtek – a kiterjesztésre az indokot a különböző korokban a náci/kommunista/iszlamista beszivárgás szolgáltatta és szolgáltatja, és kibervonalon is csak tavaly sikerült a Freedom Acttel gátat szabni a tendenciának. A belső titkosszolgálatok és biztonsági ügynökségek hálózata mára a harmadik legnagyobb minisztériumban, a 240 ezer főt foglalkoztató Homeland Securityben összpontosul, de ahogy azt a Washington Post 2010-es úttörő cikke is megállapította: 

Odahaza könnyebben a körmére néznek az elnöknek

Egyáltalán nem túlzás tehát az a klisé, hogy az amerikai elnök a világ leghatalmasabb embere. Odahaza azonban hatalmát azonban már számtalan intézmény, autonómia és tradíció korlátozza.

Az elnök személye alapvetően érinthetetlen, mivel – az európai kormányfőkkel szemben – hatalmát nem a törvényhozásbeli többség alapozza meg, hanem a nép akarata. Ezért tetteiért nem is számoltathatja el a kongresszus, legfeljebb megnehezítheti számára akaratának érvényesítését. És az alkotmány hiába fogalmaz ködösen felelősségre vonásának okairól - „hazaárulás, vesztegetés, egyéb súlyos bűncselekmény és vétség miatt” - eddig még egyetlen egy elnök esetében sem sikerült lefolytatni az impeachment-et, melyet a Képviselőház kezdeményez, a Szenátus folytat le és a Legfelsőbb Bíróság elnöke felügyel.

Azonban pont a kilenctagú Legfelsőbb Bíróság az, mely árgus tekintettel követi, hogy az elnök cselekedetei megfelelnek-e a jog és alkotmányosság kritériumainak. A Legfelsőbb Bírósággal minden elnöknek meggyűlt a baja, de talán egyiküknek sem okozott annyi bosszúságot, mint Franklin D. Rooseveltnek; a taláros testület ugyanis 1935 és 1937 között szépen sorjában megszüntette a New Deal alapintézményeit, azaz szép sorban kidöntötte az elnök politikájának pilléreit.

Kevésbé ismert jelenség, hogy elnöki hatalmat az Egyesült Államok mélységi tagoltsága is korlátozza: az önkormányzatok, a megyék, a szövetségi államok intézményei és választott tisztségviselői – de még egy-egy öntudatos állampolgár is – mind-mind potenciális ellenállási gócnak számítanak a szövetségi kormányzattal szemben. Az összes efféle társulás ugyanis féltékenyen védelmezi jogait, és hevesen elutasítja a szövetségi kormányzat hatalmának növekedését.

A tagállamok ráadásul nem közigazgatási egységek, mint nálunk a megyék, hanem komoly szuverenitással rendelkező területek, ahol olyan, alapjogokat is érintő kérdések dőlhetnek el, mint az abortusz, a halálbüntetés vagy a melegházasság.

Az egymással állandó hatásköri vitában álló pártok, érdekszövetségek, területi önkormányzatok és intézmények miatt igen nehéz pontosan definiálni, mekkora hatalma van az elnöknek Amerika felett. Talán nem rossz az a megközelítés, ha a három hagyományos pillért vesszük alapul:

1. A kinevezési jog értelmében az elnök – oké, gyakorlatban az elnök apparátusa – dönt a CIA igazgatójától a Nemzeti Hal- és Vadvédelmi Szolgálat vezetőjéig több ezer fontos és kevésbé fontos szövetségi tisztviselő személyéről.
2. A vétójog a magyar köztársasági elnökéhez hasonló előjog, csak Amerikában nem Áder pártlojalitásának eltakarására szolgál, hanem kőkemény politikai fegyver. Az elnök a neki nem tetsző törvényeket aláírás helyett vissza tudja küldeni a Kongresszusnak, és egészen addig pingpongozhat a szöveggel, amíg a két ház kétharmados többséggel meg nem kerüli őt. Kétharmados többség azonban a kétpárti egyensúlyban igen ritkán adódik, ezért ez a vétójog komoly fenyegetés minden olyan törvénykezési törekvésnek, mely nem esik egybe az elnök agendájával.
3. A tekintély nem jog, de talán fontosabb is, mint a fenti jogkörök. Az elnök – már csak az intézmény tekintélyéből fakadóan is – az emberek szemében tényleg az ország első embere, akinek minden megszólalása, cselekedete vagy nem cselekedete meghatározza a politikai napirendet. Ezenkívül pártja felett is értelemszerűen óriási a befolyása – mondjuk ez a befolyás hangsúlyosan befolyás marad, egyetlen elnök sem irányítja a pártját merkeli vagy orbáni értelemben.

Ha ez nem lenne elég, az elnöknek van még pár olyan jogköre, melyek adott esetben politikai jelentőségre tesznek szert, gondolok itt a jó esetben kevéssé politikus kegyelmi jogra vagy az utóbbi időben rendszeresen politikai szakítópróbává vált költségvetési előterjesztés jogára.

Fogamzásgátló és perszonalizált sírkő

Bár az elnök befolyása a belpolitikai folyamatokra sok szempontból korlátozott, az elmúlt évszázadban itt is több területre sikerült beszivárognia. Az Egyesült Államok első százötven évében abszurd ötletnek tűnt volna például az, ha a kormányzat bármilyen szinten is beleszól a gazdaságba; még az infrastruktúra fejlesztését is inkább tagállami szinten oldották meg. De aztán jött a nagy világválság, melyre a hagyományos, takarékosságon alapuló válságkezelési módok helyett inkább az állami gazdasági ösztönzőkkel – szubvenciókkal és nagyberuházásokkal – akart választ keresni Franklin Delano Roosevelt. Azóta pedig – ahogy azt a szövetségi apparátus kiterjedtsége is mutatja – a mindenkori elnök igyekszik megtalálni azokat a törvényhozási réseket, melyeket saját rendeleteivel be tud tömni. A republikánusok és demokraták közti viták is nagy részben ezekről a szürkezónákról szólnak.

Az elnök európai értelemben vett kormányzati aktivizmusa mára már a választók szemében is fölébe kerekedett a főparancsnoki ethosznak: 2016-ban a republikánusok 65, a demokraták 73 százaléka szerint a leendő elnöknek inkább a hazai problémákkal kéne foglalkoznia, mintsem a nemzetközi ügyekkel (ehhez az arányhoz persze kell a hagyományos amerikai izolacionizmus is).

Annak ellenére, hogy nyolcéves elnökségéből hatban nem élvezte a törvényhozás támogatását, Barack Obama is az elnöki aktivizmust képviseli; az ő kiterjedt regulációs tevékenységét a New York Times nagyon frappánsan szemlélteti:

A legtöbb új szabály kevéssé közismert, pedig kihatással van arra, Amerika mit eszik, hogyan szeretkezik és hogyan hal meg. Lehet génmódosított lazacot vacsorázni, a nők recept nélkül vehetnek fogamzásgátlót, a veteránok pedig maguk tervezhetik meg sírkövüket.