Akár 300 milliárdba is fájhat a paksi titkolózás

Vlagyimir Putyin és a magyar kormányfő 2014. január 14-én Moszkvában aláírt megállapodása szerint az orosz Roszatom építheti meg a paksi atomerőmű két új blokkját. A beruházáshoz Moszkva maximum 10 milliárd euró hitelt biztosít. ¹ A döntést megalapozó megvalósítási tanulmányok vagy a megállapodás részletei nem kerültek nyilvánosságra, vagy egyáltalán nem is léteznek.

Az orosz és a magyar kormány márciusban aláírta a beruházással kapcsolatos hitelszerződést, amelyet június 23-án a magyar parlament is jóváhagyott ². A megállapodás pontos feltételeiről, a magyar polgárok az orosz kormány honlapjáról tájékozódhattak, ahol a szerződés orosz nyelvű szövegét nyilvánosságra hozták. Később a sajtó (a Greenpeace fordította le) sietett az oroszul nem tudó magyarok segítségére, amikor ismertette a részleteket. ³

A nemzeti fejlesztési miniszter 2014. december 1-jén olyan törvényjavaslatot nyújtott be ⁴ (A paksi atomerőmű kapacitásának fenntartásával kapcsolatos beruházásról, valamint az ezzel kapcsolatos egyes törvények módosításáról ⁵), amely lehetővé teszi, hogy az atomerőmű-beruházással kapcsolatos szerződések, a megrendelő és beszállító cégek neve, a konkrét feltételek soha ne kerülhessenek a nyilvánosság elé. A törvénytervezet ugyanis kimondja:

„5. § (1) Az Egyezmény 8. cikke szerinti Megvalósítási Megállapodásokhoz, a Beruházással összefüggésben a Fővállalkozó, az Alvállalkozó, valamint a Megrendelő által kötött szerződésekhez, valamint az ezek előkészítésével, megkötésével kapcsolatos valamennyi adathoz való hozzáférés megtagadható abban az esetben, ha annak nyilvánosságra hozatala Magyarország nemzetbiztonsági érdekeit sértené vagy veszélyeztetné, valamint ha az szellemi tulajdonhoz való jogot sértene. E korlátozás a bíróságok, hatóságok, illetve az arra feljogosított szervek általi jogszerű adatkérésre nem terjed ki.”

2014. december 9-én magyar részről az MVM Paks II. Atomerőmű Fejlesztő Zrt., orosz részről pedig a Joint-Stock Company Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt nevű cég három, a Paks II. építésére vonatkozó szerződést írt alá. A megállapodások tényéről tudósított ugyan a sajtó ⁶, de a részletek homályban maradtak a magyar polgárok előtt. A három szerződés az új blokkok tervezésének, gyártásának és építésének, az üzemeltetési és karbantartási támogatásnak, illetve az üzemanyag-ellátásnak és a kiégett fűtőelemek kezelésének és tárolásának részleteit rögzíti. Ezek nyilvánosságra hozatalát december 16-án levélben kérte az Energiaklub a magyar féltől. A Miniszterelnökség megtagadta a kért információk kiadását, mondván ezeket a dokumentumok „Titkos!” minősítésűek ⁷, és a titkosítás időtartama a vonatkozó törvény értelmében akár 30 év is lehet ⁸.

Mindennek ára van  

és a Paks II. megépítése a magyar polgárok generációinak életére lesz befolyással, az alábbi rövid elemzésben mindössze az utolsó mozzanattal, a beruházáshoz kapcsolódó szerződések titkosításával fogunk foglalkozni.

Nemcsak a közgazdászok, de az átlagemberek előtt is nyilvánvaló, hogy mindennek, minden döntésünknek ára van. „Nincsen ingyenebéd”⁹ – szokták a közgazdászok erre mondani, bár gyakran igyekszünk elfelejtkezni erről a sokszor zavaró, de mindennapi tényről.

Nincs ez másként egy beruházással kapcsolatos döntésnél sem:

• vajon milyen hatással lesz a hozzá kapcsolódó szerződések titkosítása magára a beruházásra?
• Hogyan fognak viselkedni egy titkosságot biztosító környezetben az egyes szereplők – a kormányzat által delegált, a projektet lebonyolító szervezet munkatársai, vagy azoknak a cégeknek a vezetői, akik részt kívánnak venni egy ilyen üzletben?
• Nőni fognak-e ettől a korrupciós kockázatok?
• Lesz-e egy ilyen döntésnek hatása a szállított termékek, szolgáltatások minőségére?
• És lesz-e valamilyen hatása a beszerzések árára?

E fontos kérdések közül csak az utóbbira keressük itt a választ. Arra, hogy a beszerzések nyilvánosságának ilyen mértékű szűkítése milyen hatással lesz a beruházáshoz kapcsolódó beszerzések áraira. Mennyire fognak csupán ettől a döntéstől emelkedni Paks II. megvalósításának költségei, azaz mekkora összeggel lesznek szegényebbek e döntés miatt az adófizetők, vagy az adók növekedése, vagy a kormányzati szolgáltatások szűkülése, vagy minőségének romlása révén?

Magyarország, a különleges ország

A közgazdaságtan arra tanít, hogy egy piacon a piacra lépés megnehezítése, a piaci szereplők számának korlátozása – a kereslet azonosságát feltételezve – óhatatlanul az árak emelkedéséhez fog vezetni. Ugyanígy a piaci információk adminisztratív elzárása a vállalkozók egy csoportja elől, amit más, előre kiválasztott szereplők informálása kísér, torzítja a versenyt, és csökkenti a társadalom jólétét, mivel ez a megoldás nem az innovatív és hatékonyabb vállalkozásokat juttatja előnyhöz, hanem azokat, amelyek valamilyen adminisztratív vagy politikai oknál fogva több információhoz jutnak a többinél.

Manapság Magyarország különleges ország lett, mivel ki kell mondani a nyilvánvaló tényt, vagyis hogy a fenti hatások akkor is érvényesülni fognak, ha nem vagyunk hajlandók tudomást venni róluk.

A közbeszerzések esetében a nyilvánosság fontos kritériuma annak, hogy egyrészt a vállalkozások tudjanak egy-egy induló pályázatról, és a kiírási feltételeknek megfelelő minden szereplő jelentkezhessen, azaz verseny alakulhasson ki közöttük; illetve egy vállalkozó tudjon arról, hogy egy-egy szerencsés nyertes milyen árral tudott győzni, és mi is történt a projekt megvalósítása során. Ezek az ismeretek (mit értek el a versenytársak, és milyen áron) fontosak ahhoz, hogy a cégek felmérhessék a piacot, és eséllyel szerepelhessenek a következő pályázat során.

Ha egy közbeszerzési felhívás nem nyilvános, akkor megnő a valószínűsége annak, hogy nem fog jelentkezni minden olyan vállalkozás erre, amely egyébként versenybe szállna – azaz a nyilvánosság kizárása a verseny szűkülését és ezzel a beszerzések árainak emelkedését fogja eredményezi. Egy ilyen esetben többet kell fizetni a megrendelőnek (esetünkben a magyar államnak, végső soron a magyar polgároknak), mintha a beszerzés a nyilvánosság előtt, jól követhető módon történt volna.

Másrészt egy titkos beszerzési procedúra esetén nem lehet tudni, (de ellenőrizni sem!), hogy a beszerzés sorsáról döntők milyen követelmények figyelembe vételével, milyen közgazdasági, politikai, netán családi, baráti megfontolásokból részesítenek előnyben egy vállalkozót egy másikkal szemben.

Akit ez érdekel, az újra fellapozhatja Kornai Jánosnak a tervgazdaság működését megvilágító világhírű műveit ¹⁰. Ha Paks II. a teljes titkosság mellett valósul meg – akkor az ott leírtak szükségesek lesznek majd a beruházási folyamat mikéntjének megértéséhez.

De maradjunk csak az árak emelkedésére vonatkozó feltételezésnél! Természetesen jogunkban áll úgy tekinteni erre, hogy ez csak egy rosszindulatú spekuláció, amely figyelmen kívül hagyja az „Akaratot”, amely ezzel szembe tud szegülni. Szóval, ha létezik is ilyen hatás, az nem lehet általános, és ha gyakori lenne is, akkor sem érvényesül az egészen különleges (különlegesen tiszta) magyar viszonyok közepette.

Nézzük ezért előbb az állítás első felét! Létezik-e egyáltalán olyan hatás, miszerint a közbeszerzési eljárásokban az információ korlátozása magasabb beszerzési árakkal jár együtt? Tételezzük fel, hogy – ahogy annyiszor manapság – a klasszikus közgazdasági okoskodás itt félrevezető, és hamis következtetésekre vezet. Ez majd egy új közgazdasági elmélet megalkotását teszi szükségessé. Ám amíg ez nem áll rendelkezésre, addig a kérdés eldöntéséhez vegyünk egy konzervatív, mondhatni ódivatú módszert: figyeljük meg, hogy a közbeszerzési eljárások adatai milyen tanulsággal szolgálnak e kérdés eldöntésében!

Ehhez az EU 27 országának és Norvégiának 2009–2013 közötti, az eTED-ben elérhető közbeszerzési adatait, összesen 2 196 830 odaítélt közbeszerzési szerződést elemeztünk ¹¹.

1. Egyrészt megfigyeltük, hogy az adott országban a közbeszerzések hány százalékánál hozzák nyilvánosságra az ajánlati felhívásokat.
2. Másrészt azt, hogy az eljárás eredményeként nyertes cég ára hogyan viszonyult az ajánlatkérők által megadott becsült árhoz (becsült értékhez) képest. Azaz kiszámoltuk a nyertes ár / kiinduló becsült ár hányadosát (relatív ár) minden olyan szerződésre vonatkozóan, ahol ezek az adatok elérhetők voltak. A relatív ár arra utal, hogy mennyire sikerült a közbeszerzés során a jól működő verseny segítségével árat csökkenteni, úgymond pénzt spórolni az adófizetők számára.
3. Ezek után megvizsgáltuk, hogy közbeszerzések más tényezőit is figyelembe véve, mint a közbeszerzés nagysága, a közbeszerzés éve, ágazata, a relatív ár eltér-e számottevően a közbeszerzések két csoportjában: ott ahol jelentettek meg ajánlati felhívást, és ott, ahol nem.

Az eredmények egyértelműek: európai átlagban a relatív árak mintegy 2,4 százalékkal magasabbak azoknál a közbeszerzéseknél, amelyeknél nem publikálták az ajánlati felhívást, ha a közbeszerzések előbb felsorolt egyéb jellemzőit is figyelembe vesszük.

A közbeszerzések nagyobb nyilvánossága tehát – amit itt az ajánlati felhívások publikálása jelent – lefelé tolja az árakat, és olcsóbb közbeszerzéseket tesz lehetővé, mintha a közbeszerzések kisebb nyilvánosság előtt mentek volna végbe. Nyilvánvaló ezek után: 

Az árnövekedés mértéke azonban nem azonos az EU egészében: meglehetősen nagy különbséget fedezhetünk fel az egyes országok között. Míg Romániában a közbeszerzések nyilvánosságának korlátozása 9 százalékkal növeli a relatív árakat, addig az Egyesült Királyságban alig érzékelhető ez a hatás, és Svédországban, Ausztriában is csak 1-1 százalékos növekedést láthatunk, miközben más országokban (Észtország, Litvánia, Írország, Dánia) a relatív árak csökkenése figyelhető meg. 

Nagyobb korrupciós kockázat=magasabb ár 

Az ország szerinti eltérések egy fontos jelenségre hívják fel a figyelmet: minél erősebbek a korrupciós kockázatok egy ország közbeszerzéseiben, annál nagyobb árnövelő hatással lehet számolni a közbeszerzések nyilvánosságának korlátozásával összefüggésben.

Minél korruptabb körülmények között bonyolódnak le egyébként egy országban a közbeszerzések, annál nagyobb a piacszűkítés árnövelő hatása (lásd a 2. ábrát). A közbeszerzéseknél Romániában számolhatunk a legkorruptabb környezettel, ahol – ahogy imént láthattuk – a piacszűkítés hatására is legnagyobb mértékben nőnek a közbeszerzések árai, miközben Írországban, egy sokkal kevésbé korrupt környezetben az ajánlati felhívások elmaradása már nem is jelent piacszűkítést.

A két tényező között feltehetően oda-vissza irányú hatások érvényesülnek: miközben a nyilvánosság szűkítése miatt bekövetkező piackorlátozás hatását felerősíti az egyébként korrupt környezet, a piackorlátozás és ennek nyomán fellépő áremelkedés teremti meg a korrupt tranzakciókhoz kapcsolódó jutalék, a megvesztegetési díj kifizetését. Másrészt pedig, minél nagyobb az áremelkedés, annál nagyobb volumenű és elterjedtebb korrupciós tranzakciókat tesznek lehetővé az ajánlati felhívások nélkül megvalósuló közbeszerzések.

Nem vagyunk jobbak mi se

A fenti eredmények érdekesek, de csak EU-országok adataira vonatkoznak. Még mindig mondhatnánk azt, hogy ami igaz az EU szintjén, az egyes országok összesített adataira vonatkozóan, az nem lehet igaz a magyarországi közbeszerzésekre.

Mondhatjuk, hogy itt más, speciális tényezők (a kitűnő magyar közbeszerzési törvény, az áremelési szándékoknak ellenálló politikai akarat, a közpénzekkel jól sáfárkodó állami intézmények vagy a magyar emberek eredendő becsületessége) is szerepet játszanak a közbeszerzési árak meghatározódásánál. E speciális faktorok miatt ezért Magyarországon a kisebb és nagyobb nyilvánosság mellett lefolytatott közbeszerzések között nincsenek, nem lehetnek, illetve nem mutathatók ki árkülönbségek.

Nem hagyva magunkat eltántorítani a velejéig ódivatú gondolatoktól, ismét adatok elemzésével kívánjuk eldönteni ezt a kérdést.

Rendelkezésünkre áll ugyanis az összes magyar közbeszerzés adatát tartalmazó adatbázis (MaKAB), amelyet a CRCB hozott létre a Közbeszerzési Hatóság honlapján lévő, az egyes eljárásokra vonatkozó információk letöltésével, tisztításával és adatbázisba való rendezésével ¹².

A MaKAB a 2009–2012 közötti évek 92 390 közbeszerzési szerződésének adatát tartalmazza.

Itt is kiszámolható a nyertes ár–becsült ár hányadosa minden olyan szerződésre, ahol ezeket az adatokat megadták. Meg lehet nézni, hogy hány szerződéskötést előzött meg az ajánlati felhívás közzététele és hánynál maradt ez el: 57 039 esetben közzétettek ajánlati felhívást (61,7 százalék) és 35 351 esetben pedig nem (38,3 százalék). Ezek után megvizsgálható az előbb elemzett két tényező (az ajánlati felhívás léte és a nyertes ár / kiinduló becsült ár hányadosa) kapcsolata. Ennek alapján ugyanarra az eredményre jutunk, mint imént, az európai szintű adatok esetében.

Minden más szempont (például a vásárolt termék fajtája, a közbeszerzés összege, a közbeszerzés éve, az ajánlatkérő típusa) szerint azonos típusú közbeszerzéseket figyelembe véve a nyilvánosság korlátozása mellett lefolytatott közbeszerzések esetében, amelyeknél nem volt ajánlati felhívás, 6,2 százalékkal magasabb lesz nyertes ár és a becsült ár hányadosa, mint azoknál a közbeszerzéseknél, amelyeknél közzétettek ajánlati felhívást.

Azaz a nyilvánosság ilyen módon való korlátozása például egy előzetesen 100 milliárd forintra becsült projekt esetén 4-8 százalékos árnövekedést jelent attól függően, hogy az ajánlati felhívás közzététele mellett lebonyolított közbeszerzés ára mennyivel csökkent, vagy nőtt az egyéb tényezőkkel összefüggő piaci verseny következtében. 

Ez az összeg annyit tesz, mintha a magyar kormány ma úgy döntene, hogy a következő tíz évben 50-100 magyar kisvárosban egy-egy felcsúti méretű stadiont kell felépíteni.

Az eredményekből nyilvánvalóan következik, hogy minél kisebb volt a verseny a teljes nyilvánosság mellett lebonyolított közbeszerzések esetén, azaz minél kevésbé csökkent a szerződéses ár az előzetes becsült árhoz képest, annál erősebb a nyilvánosság korlátozásának árnövelő hatása (lásd a 4. ábrát). Vagy másként, ha más tényezőkből fakadóan gyengébb a verseny egy közbeszerzés esetén, annál erősebben növeli az árat az, ha csorbul az eljárás nyilvánossága is.

Mindehhez hozzá kell tennünk, hogy Paks II. esetében nem arról szól a benyújtott törvényjavaslat, hogy a projekt egyik beszerzéséhez se kelljen majd ajánlati felhívást közzétenni, hanem arról, hogy a beszerzések minden adata (ajánlati felhívás, ajánlati árak, kiválasztási szempont, szerződés) legyen titkos. Szóval itt nem a nyilvánosság korlátozásáról, hanem teljes kizárásáról van szó. Az erre vonatkozó döntésnek az árak emelkedésére gyakorolt hatása tehát az általunk becsültnél erősebb lehet, és az ehhez kapcsolódó adófizetői veszteség is magasabb lehet, mint amit az imént becsültünk. A 160-320 milliárd forintos áremelkedés tehát csupán a titkosság árának alsó becslése.

A titkosítás döntését indokolhatja, hogy a Paks II. projekt minden egyes mozzanata, minden egyes beszerzése magas nemzetbiztonsági kockázatot jelent – és ezek minimalizálása miatt kell titkosítani minden, a beruházással kapcsolatos dokumentumot.

De tudni kell azt is, és cikkünkben ezt szerettük volna bemutatni, hogy egy ilyen döntés korlátozza a piaci versenyt is, és ebből kifolyólag emeli a projekt megvalósításának költségeit.

Mindeközben ellenőrizhetetlen folyamatokat is elindít: nem lehet majd tudni, hogy a beruházás megvalósítói, alvállalkozói hogyan, milyen (például politikai) szempontok alapján kerülnek kiválasztásra, jutnak nagy megrendelésekhez. Ezzel pedig e döntés hozzájárul a projekthez kapcsolódó korrupciós kockázatok, és az ezekből fakadó növekvő nukleáris biztonsági kockázatok, és társadalmi veszteségek növekedéséhez is.

Az utóbbi tényezők elemzése azonban már csak egy másik cikk témája lehet.   

1. „A bővítés lendületet adhat a magyar gazdaságnak: a beruházás negyven százalékát magyar beszállítók végezhetik és csökken Magyarország energiafüggősége is” Lásd http://mno.hu/hirtvarchiv/orban-kivalo-szakmai-megallapodast-kotottunk-1205379
2. http://mno.hu/gazdasag/alairtak-a-paksi-allamkozi-hitelszerzodest-1218993
3. http://vs.hu/gazdasag/osszes/kiderultek-a-reszletek-a-paksi-hitelszerzodesrol-0313#!s1
4. http://www.origo.hu/gazdasag/20141201-kozbeszerzes-nelkul-titokban-bovithetik-paksot.html
5. http://www.parlament.hu/irom40/02250/02250.pdf
6. Lásd : Paks II: rendkívül jelentős szerződéseket írtak alá, http://mno.hu/gazdasag/paks-ii-szerzodeseket-irtak-ala-1262408
7. „Túl ezen, értesítem, hogy az Ön által megismerni kívánt szerződéseket a miniszterelnökséget vezető államtitkár a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 3. § 1. a) pontja szerint „titkos” nemzeti minősített adatnak minősítette, így az az Infotv. 27. (1) bekezdés alapján sem lenne megismerhető.” lásd: http://www.pakskontroll.hu/hu/paksi-szerzodesek-titkos-akar-30-evig
8. http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A0900155.TV
9. http://en.wikipedia.org/wiki/There_ain%27t_no_such_thing_as_a_free_lunch
10. Lásd Kornai János: A hiány, Kalligram kiadó, 2011 [első kiadás: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1980], http://www.libri.hu/konyv/kornai_janos.a-hiany.html vagy Központosítás és piaci reform, Kalligram, 2013 http://www.kalligram.com/?cl=kniha&iid=1289
11. Az egyedi adatok elérhetők az eTED honlapján ( http://ted.europa.eu/TED/main/HomePage.do) amit számítógépes programmal töltöttünk le és rendeztünk adatbázisba.
12. Lásd http://www.crcb.eu/?p=401 és http://kozpenzkereso.eu/.