A kormány túltolta az önkormányzati központosítást

A 2011-2014 között lezajlott önkormányzati adósságkonszolidáció kétségtelenül az eddig legerősebb jelzés az önkormányzatok számára, hogy pénzügyi baj esetén számíthatnak kormányzati segítségre, függetlenül attól, hogy ennek oka esetleg a felelőtlen gazdálkodásban keresendő. A 2012-től működő, új önkormányzati rendszer egyik fő feladata ezért épp az, hogy kordában tartsa az önkormányzati gazdálkodást. Az eredmények eddig felemásak.

Egyrészt az erőteljes központosítással ugyan megvalósult a szigorú kontroll az önkormányzatok felett, de ennek ára a helyi autonómia jelentős megnyirbálása volt mind a feladatellátás, mind a helyi érdekeltségű beruházások terén. Ugyanakkor a rendszer egyes önkormányzatoknak a központi döntésekből kifolyólag jobb lehetőségeket biztosít.

Másrészt a fenti szigorítások mellett is fennmaradt az önkormányzati vezetőkben az a várakozás, hogy pénzügyi problémák esetén számíthatnak a kormány segítségére. Ezt a gondolatkört járja körbe egy frissen bemutatott tanulmány.

Ennek egyik legfőbb oka, hogy az önkormányzati eladósodás korlátázásáról ugyan rendelkeztek jogszabályok, azok nem voltak kikényszeríthetőek. Ebből kifolyólag az önkormányzati eladósodás tulajdonképpen a finanszírozó bankok hitelezési hajlandóságán és kockázatéhségén múlott.

Az önkormányzati piacon ezt tovább fűtötte az a várakozás, hogy amennyiben az önkormányzatoknak problémát jelentene az adósság törlesztése, úgy a központi kormányzat majd segítségükre siet. (Ezt nevezi a szakirodalom – Kornai János munkássága alapján – puha költségvetési korlátnak.)

Ez a bankokat proaktív hitelezésre, az önkormányzatokat pedig felelőtlen költekezésre és beruházásra ösztönözte.

Az adósságátvállalás teljes körű és általános volt, ráadásul az egyes önkormányzatoktól semmit nem vártak el cserébe, legalábbis közvetlenül. Az átvállalással a „bűnös múlt” eltörlése került, míg a felelősök nem kerültek elszámoltatásra (sőt inkább dicséretben részesültek). Látszólag a folyamatnak csak nyertesei vannak: rövidtávon a jótevő kormány megmenti a bajba jutott önkormányzatokat, az önkormányzatok pedig tiszta lappal indulva folytathatják a helyi közügyek ellátását.

Azonban ez a leegyszerűsített narratíva számos hatást/következményt elhallgat.

(Az adósságkonszolidáció szükségessége, a megvalósításának módja ugyanakkor több szempontból is vitatható, ezt a tanulmány részletesen bemutatja)

Az adósságkonszolidációval párhuzamosan folyt az önkormányzatokra vonatkozó jogszabályok átfogó reformja, amelynek egyik kimondott célja az önkormányzatok gazdálkodásának kordába terelése volt annak érdekében, hogy az adósságállomány ne termelődhessen újra. Ennek keretében egyrészt megkezdődött az önkormányzati szint „kiürítése”, azaz a közfeladatok elvonása az önkormányzatoktól. A megyei önkormányzatok lényegében érdemi feladat nélkül maradtak, míg a települési önkormányzatok többek közt elvesztették az oktatási és egészségügyi feladataik jelentős részét.

A gazdálkodást érintő jelentősebb változás, hogy az önkormányzatoktól megköveteli működési bevételeik és kiadásaik egyensúlyát (nem lehet hiány), valamint az önkormányzati hitelfelvételhez 2012-től a kormány beleegyezése szükséges.

Ezzel megvalósult az önkormányzatok gazdálkodása feletti szorosabb kontroll. Ennek ellenére az előző rendszerből számos olyan elem átmentésre került, amely továbbra is táplálhatja az önkormányzatok kormányzati segítségre vonatkozó várakozásait. Ilyen például a rendkívüli támogatások rendszere, az önkormányzati csődök kezelésének több mint 20 éve változatlan eljárása, vagy az a tény, hogy a jogszabályban nem került megerősítésre a kormányzat elköteleződése a kimentés/adósságkonszolidáció elutasítása mellett.

(Az ígéret, amely szóról szóra megegyezik a korábbi szövegezéssel, és amit nyilvánvalóan nem tartott be a központi kormányzat, így hangzik: „a helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel.)

Az önkormányzatok gazdálkodásának reformját célzó intézkedések sikere ezért kétséges: ugyan számos ponton előrelépést tartalmaz (pl. önkormányzati kezességvállalások kezelése), de a hitelfelvételi döntések a kormány szintjére való telepítése számos kockázatot hordoz: a kormány és apparátusa nem felkészült hitelkockázatok felmérésére, így tudás és ismeret hiányában elutasíthat jó projekteket, míg pénzügyileg nem indokolható projekteket engedélyezhet.

Ezzel a kormány túlzott felelősséget vállalhat, míg az önkormányzatok még jobban kiszolgáltatottá válhatnak a kormányzati döntéseknek. Összességében az önkormányzatok mozgástere és autonómiája csökkenhet. Kérdés, hogy a gyakorlati tapasztalatok visszaigazolják e következtetéseket. Ehhez a tanulmány négy szempontból vizsgálja az önkormányzati gazdálkodást a reformot követő időszakban.

2000 és 2010 között jelentős növekedés figyelhető meg az önkormányzati kiadások és az önkormányzati adósság szintjében egyaránt; ugyanakkor az adósság növekedési üteme – különösen 2006-ot követően – meghaladta kiadások bővülését. Az önkormányzatok költségvetési egyenlege a kismértékű többlettől 7%-os hiányig terjedt ebben az időszakban. 2013 és 2016 közötti, új önkormányzati rendszer működését tükröző időszakról elmondható, hogy a költségvetési kiadások a 2010. évi szint mintegy kétharmadára estek vissza (ennek oka a feladatelvonás), míg az adósságállomány 2014-re – az adósságkonszolidáció hatására – gyakorlatilag eltűnt, és csak enyhe növekedést mutat. Pozitív hír, hogy 2011 követően a költségvetések egyensúlyba kerültek.

Az EU-27-ek többségében 50% közeli vagy azt meghaladó volt az önkormányzatok közberuházásokban kimutatható részesedése 2009-ben, amely igaz volt Magyarországra is. Azonban a 2000 és 2010 között megfigyelhető tendencia 2011-ben megtört: az önkormányzatok súlya az állami beruházásokon nagyságrendekkel alacsonyabb szintre esett vissza.

Történt ez annak ellenére, hogy az önkormányzati beruházások volumene növekedett, de nem volt olyan mértékű, mint a kormányzati projektek bővülése. 2016-ban újabb törés történt: jelentősen visszaestek az állami beruházások, aminek köszönhetően az önkormányzatok már kevesebb mint az állami beruházások negyedét valósították meg. Érdemes megfigyelni az arányok eltolódását 2010 és 2016 között: a teljes állami beruházási volumen nagyságrendileg megegyezett (1000 milliárd Ft), de az önkormányzatok részaránya 60%-ról 25% alá csökkent.

Az önkormányzati beruházásokra ugyanakkor nagy hatással vannak az EU támogatások. Ezért megnéztük, hogy 2010 és 2016 között hogyan változott az EU-tól származó beruházásra kapott források összege. Elmondható, hogy ugyan 2010-et követően növekedés tapasztalható, azonban 2016-ban jelentős zuhanás történt, amelynek köszönhetően azok a 2010-es szintre estek vissza. Ezt összevetve a fenti megfigyeléssel, miszerint 2010-ben csaknem 60%, míg 2016-ban 25% alatt volt az önkormányzatok részaránya az állami beruházásokon belül, az a következtetés vonható le, hogy az önkormányzati beruházások háttérbe szorulásának oka a saját-, illetve hitelforrásból finanszírozott projektek eltűnése.

A szakirodalom ugyanakkor megemlíti, hogy az önkormányzati beruházások visszaszorulásával növekedhet a központi kormányzat befolyása a helyi beruházásokra. Könnyen belátható, hogy ezt a magyarországi tendenciák is megerősítik: a kormány jelenleg is számos olyan projektet valósít meg, amely helyi igényeket elégít ki. Ilyen például az előzetesen 3388 milliárd Ft költségvetésű Modern Városok Program (MVP), vagy a stadionfejlesztési dömping.

A hosszú távú kormányzati szándék világosan látszik abból is, hogy az MVP koordinálására Kósa Lajos személyében külön minisztert neveztek ki:

E tendenciának három súlyos következménye van:

• Egyrészt nyilvánvalóan szűkül az önkormányzatok autonómiája, kiszolgáltatottá válnak a központi döntéseknek. Nem kell messzire visszanyúlnunk két kézenfekvő példáért. Szombathely polgármestere a városban kormányzati beruházásként megépült stadion avatóján azt nyilatkozta, hogy nyilvánvalóan azért kapták ezt az ajándékot, „ mert rendesen viselkedtek”. A hódmezővásárhelyi időközi polgármester-választás kapcsán pedig Kósa Lajos helyezte kilátásba, hogy esetleg „nem ugyanúgy” fognak érkezni források az MVP keretében, ha a kormányzati kötődésű Hegedűs Zoltánnal szemben Márki-Zay Pétert, az ellenzék által támogatott független jelöltet választják meg. Figyelemre méltó, hogy Márki-Zay Péter ennek ellenére is jelentős különbséggel nyerte az időközi választást.
• Másrészt fennáll a lehetősége, hogy a központi kormányzat döntéseit politikai szimpátia, vagy lobbitevékenység alapján hozza meg, ami hátrányos helyzetbe hozza a kimaradó településeket.
• Harmadrészt e beruházásoknál nem követelmény, hogy a beruházással megvalósuló kapacitások működési kiadása biztosított legyen (amit egyébként a kormány az önkormányzati hitelfelvétellel megvalósuló projektekkel szemben megkövetel). Ez konfliktushoz vezethet a tekintetben, hogy ki üzemeltesse a létrehozott új létesítményeket, vagy milyen forrásból kerül megóvásra azok állapota, amire ugyancsak számos példát láttunk már.

Összességében az önkormányzati beruházások visszaszorulásával jelentősen megnőtt kormány súlya a helyi beruházásokban, ami az önkormányzati autonómia visszaszorulása mellett egyúttal egyes önkormányzatok hátrányos diszkriminációját is okozhatja.

E kérdés megválaszolásához a tanulmány a 2012-2017 között kiadott, összes, önkormányzati hitelfelvétellel kapcsolatos döntést vizsgálta meg, összesen 716-ot. A politikai kötődés ellenőrzéséhez azt vizsgáltuk, hogy a Nemzeti Választási Iroda (NVI) nyilvántartása alapján a hitelfelvétellel érintett kormányzati ciklusban a polgármestert a kormánypártok, vagy az ellenzék egy pártja jelölte-e, vagy függetlenként, esetleg egyéb párt színében indult-e.

Politikai kötődés	Kérelmek száma (db)				Kérelemben szereplő összeg (Mrd Ft)
	jóváhagyva	elutasítva	jóváhagyási arány	jóváhagyva		elutasítva	jóváhagyási arány
kormánypárt	314	25	92,6%	325		16,2	95,2%
ellenzék	23	11	67,6%	8		9,6	45,0%
független	301	42	87,8%	29		11,2	71,9%
összesen	638	78	89,1%	362		37,0	90,7%

Forrás: kormányhatározatok és NVI adatok alapján

A döntéseket vizsgálva elmondható, hogy míg a központi kormányzat a kérelmek 89,1%-át jóváhagyja, az ellenzékhez köthető kérelmeknek csak kevesebb mint 70%-át engedélyezi. Még nagyobbak a különbségek a jóváhagyott volumen vonatkozásában: e tekintetben az ellenzékhez köthető önkormányzatok csak az általuk felvenni kívánt hitelösszeg kevesebb mint feléhez kaptak jóváhagyást.

Ugyanakkor felmerülhet, hogy ezt nem a politikai kötődés, hanem más – hasonló előfordulású – tényező okozza. Ilyen lehet például a gazdálkodási helyzet: elképzelhető, hogy az ellenzéki önkormányzatok alacsony jóváhagyási arányát az okozza, hogy alapvetően rosszabb költségvetési helyzetben vannak; például ezért is lehetnek e települések ellenzéki vezetésűek. Sajnos ennek megítélésében a kormányhatározatok nem segítenek, mivel azokban nincs feltüntetve az elutasítás oka. Ezért az ellenőrzéshez a hitelfelvételhez teljesítendő, objektív kritériumokat hívta a tanulmány segítségül, amelyek egyúttal az önkormányzat gazdálkodási helyzetének megítélésére is jól alkalmazhatóak.

A vizsgált kritériumok:

• a törvényben meghatározott adók kivetésre kerültek
• a projekt törvényben meghatározott feladat ellátásához kapcsolódik
• projekthez kapcsolódóan a működési kiadások folyamatos teljesítése biztosított, és
• a hitel nem ütközik az önkormányzat hitelfelvételi korlátjába.

Elmondható, hogy az első két feltétel minden esetben teljesült. Másik két feltétellel kapcsolatos eredményeket pedig az alábbi táblázat mutatja be. Ez alapján megállapítható, hogy az ellenzéki önkormányzatok mindkét szempont szerint jobban teljesítenek.

Politikai kötődés	Működési egyenleg a hitelfelvétel évében*				Adósságszabály teljesítése a hitelfelvétel évében
	hiány	többlet	hiány aránya	nem teljesül		teljesül	nem teljesítők aránya
kormánypárt	65	274	19,2%	65		274	19,2%
ellenzék	1	33	2,9%	4		30	11,8%
független	94	249	27,4%	67		267	19,5%
összesen	160	556	22,3%	136		580	19,0%

Forrás: kormányhatározatok, Magyar Államkincstár és NVI adatok alapján

* a tanulmányban alkalmazott módszertan szerint a működési kapacitások megléte akkor biztosított, ha a hitelfelvétel évében működési többlettel (azaz szabad kapacitással) rendelkezett az önkormányzat.

Ugyan a szóban forgó tanulmány nem érinti, de – főleg a Terület- és Településfejlesztési Operatív Program (TOP) kapcsán tapasztalható visszásságok hatására – megvizsgáltuk, hogy a nyertes EU támogatások bírálatánál tapasztalható-e a fentihez hasonló megkülönböztetés. Az elemzést az atlatszo.hu Széchenyi 2020 adatbázisa (letöltés ideje 2017. november) alapján végeztük el. (Mivel a vizsgált adatbázis csak a nyertes pályázatokat tartalmazza, ezért nem tudunk becslést adni azokról a pályázatokról, amelyek elutasításra kerültek.)

Elmondható, hogy a 2015 és 2017 októbere között önkormányzatok számára megítélt EU támogatások csaknem 84%-a TOP-on belül került odaítélésre, amely több mint 730 milliárd Ft-ot jelent. A TOP támogatásokon belül az összegszerű megoszlás jelentős kormánypárti eltolódást mutat, de ez magyarázható azzal, hogy számottevően több települést vezet kormánypárthoz kötődő polgármester. Azonban lakosságszám arányában is nagyok a különbségek (harmadik oszlop), amely mutató már független az érintett települések számától.

Politikai kötődés	TOP összesen (ezer Ft)	TOP megoszlás	1 főre eső támogatás (ezer Ft)*
ellenzék	33 875 016	4,6%	71,3
független	189 914 368	25,9%	92,6
kormánypárt	509 528 153	69,5%	123,0
összesen	733 317 537	100,0%	109,4

Forrás: https://www.palyazat.gov.hu (adatbázisba rendezte az atlatszo.hu) és NVI adatok alapján

* csak települési önkormányzatok figyelembevételével

Az új jogszabályi környezet bemutatásakor láttuk, hogy a nyilvánvaló centralizáció és szigorítás mellett továbbra is élhet az önkormányzati döntéshozókban a várakozás arra, hogy a kormány baj esetében segítségükre siet. Ezt jól szemlélteti Pécs tankönyvbe illő esete is.

Pécs az ország negyedik legnagyobb vidéki városa, lakosainak száma kb. 145.000 fő. A város az adósságkonszolidáció egyik nagy nyertese: az adósságátvállalás előtt (2012 végén) banki kötelezettségállománya a vidéki városok között a legmagasabb volt (meghaladta a 42 milliárd Ft-ot, ami az önkormányzat költségvetésének 91%-a), egy főre eső adósságállománya (291 eFt) jelentősen meghaladta az országos értéket (99,6 eFt). 2014 tavaszára központi kormányzat az önkormányzat minden banki kötelezettségét átvállalta.

Az adósságátvállalás után három évvel, 2017 nyarának közepén meglepetésként érte közvéleményt, hogy Páva Zsolt, a város polgármestere bejelentette: a város 5 milliárd Ft-os hiányt halmozott fel, ami az önkormányzat által tulajdonolt vállalatokkal együtt 9,5 milliárd Ft is lehet. Egyúttal kérte a Magyar Államkincstár szakértőinek segítségét a probléma kivizsgálásában és az okok feltárásában. Csizi Péter, a város országgyűlési képviselője nem sokkal később hozzátette: természetesen számítanak a kormány segítségére a helyzet rendezésében. A kormány részéről, sőt egyenesen a miniszterelnöktől azonban visszafogott válasz érkezett: „Aki megcsinálta a bajt, az csinálja meg a rendet is.", ugyanakkor azt is hozzátette, hogy „mi a pécsi emberek mögött fogunk állni”.

A kormány által nyújtott segítség tükrözi is ezt a kettősséget: mentőövet dobott, de egyúttal szigorú feltételeket is szabott. A 1943/2017. (XII. 12.) kormányhatározat szerint a kimentés keretében az önkormányzat 6,5 milliárd Ft visszatérítendő támogatást kap 3 éves futamidőre, és amennyiben a meghatározott feltételeket az önkormányzat teljesíti, úgy további 3 milliárd Ft visszatérítendő támogatás folyósítható. A kimentésnek azonban elég szigorú feltételeket szabott a kormány:

• a város és intézményei fizetési számláját 2018. január 1-jétől a támogatás visszafizetéséig a Magyar Államkincstárnál vezeti;
• a város teljes vagyona (kivéve, aminek terhelését jogszabály tiltja) biztosítékként szolgál visszatérítendő támogatás visszafizetésére, és a forgalomképes ingatlanok teljes állományára jelzálog kerül bejegyzésre a Magyar Állam javára;
• a visszatérítendő támogatás fedezeteként a város pénzfogalmi számláján túl a helyi adó alszámlájára is kiterjed a Magyar Államkincstár beszedési megbízása;
• a város folytatja a 2017. évben megkezdett megtakarítási, sajátbevétel-növelési és strukturális átalakítási intézkedések vizsgálatát és végrehajtását a 2018. évben is;
• a város köteles tűrni a Magyar Államkincstár megbízott munkatársainak a visszatérítendő támogatás felhasználása felett gyakorolt folyamatos előzetes kontrollját és utólagos ellenőrzését.

Mindemellett megalakult egy – a beszámolók szerint döntési jogkörrel felruházott háromtagú testület, amely a város irányítását segíti a jövőben. Ennek tagja a város két országgyűlési képviselője (Csizi Péter és Hoppál Péter) és maga a polgármester. A város 2017 végén 1,8 milliárd Ft értékben hitelfelvételi kérelemét a kormány elutasította.

Pécs helyzetének bemutatását azzal kezdtük, hogy ez a kormányzati segítségre való várakozás klasszikus tankönyvi példája. Ez két szempontból is igaz: bemutatja, milyen mélyen rögzült az önkormányzati döntéshozókban e várakozás. Azonban Pécs esetében a kormány először demonstrálta azt, hogy tud szigorú feltételeket is szabni a segítség fejében. E példa pedig intő jel lehet minden városvezetés számára, és hosszú távon segíthet a mélyen berögzült kimentési várakozások megváltoztatásában.

Összegzés

2011-2014 között lezajlott általános és teljes körű kimentéssel párhuzamosan megtörtént az önkormányzati rendszer reformja, amely keretében megtörtént az önkormányzatok feletti kontroll erősítése. Az új jogszabályi rendszerben számos pozitív változás megfigyelhető, azonban a hitelek egyenesen a kormány általi jóváhagyása előrevetíti a külső forrásokhoz való hozzáférés differenciált korlátozását. Ez kihathat a beruházások szintjére, és egyúttal implicit garanciát is feltételez a jóváhagyott hitelek mögött. A kimentésre vonatkozó várakozást az előző rendszerből átmentett elemek tovább fűthetik. Úgy tűnik, az önkormányzatok autonómiájuk jelentős részének feladásával túl nagy árat fizethettek azért, hogy az adósságuk terheitől megszabaduljanak.

A kettőséget a gyakorlati tapasztalatok megerősítik: a reformot követően önkormányzatok gazdálkodása konszolidálódott, ugyanakkor jelentősen visszaestek az önkormányzati beruházások. A helyi érdekeltségű beruházásokban keletkezett űrt a kormány próbálja kitölteni, ami azonban jelentős sebeket ejthet az önkormányzati autonómiában, és kiszolgáltatottá teszi az önkormányzatokat a politikai döntéseknek. Ezt tovább fokozza, hogy a hitelfelvételi kérelmek jóváhagyása vagy elutasítása (vagy az EU támogatások szintje) nem mentes a politikai kötődéstől.

Ezzel a „kimaradó” települések jelentős hátrányba kerülhetnek, ami jelentős hatással lehet az itt élők életszínvonalára.

A kimentésre vonatkozó várakozás azonban még e szigorú keretek között is mélyen befolyásolhatja a döntéshozókat, amit Pécs példája jól szemléltet. Ugyanakkor talán ők sem számítottak arra, hogy a kormány ennyire „bekeményít” és ilyen szigorú feltételeket szab a kimentésért cserébe.